绿色金融专题研究：发展完善碳市场，推动市场化减排

1. 碳市场是助推“双碳”目标实现的重要机制

1.1 以市场化方式推进社会减排

碳市场以碳配额为主要商品进行交易，是最直接关联碳减排的市场机制安排。碳 排放权交易（以下简称“碳交易”）的概念最早出现在 1997 年 12 月日本东京签订 的《京都协议书》。《京都议定书》将氧化亚氮、氢氟碳化物、二氧化碳、甲烷、全 氟化物、六氟化硫 6 种气体确定为温室气体，并将温室气体排放权称为“碳排放权”。 碳市场交易的基本逻辑是政府对一个或多个行业的碳排放实施总量控制，并向控排主 体分配碳排放权配额（以下简称“碳配额”），控排主体可根据自身情况选择将政府 发放的配额用于自身减排义务抵消或进行交易。在该机制下，碳排放权被赋予特定产权，具备了可转让和交换的商品属性，通过市场机制实现碳排放的额度化、资产化和 市场化，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用。

碳市场承担引导经济社会低碳化发展的社会责任和使命，是实现碳中和目标的重要政策组成部分。随着世界各国和地区相继提出碳中和时间表，并选择市场机制作为 减缓温室气排放的政策措施，碳市场之间的链接成为未来国际碳减排合作的一种可能趋势，碳市场主要具备三种功能。一是提供碳定价机制，具有价格发现的功能。碳价 格能够及时准确地反映所有关于碳排放权交易的信息，包括碳排放权的稀缺程度、交 易风险和污染治理成本等，将有助于引导企业实施碳减排应对气候变化；二是风险管 理和风险转移功能。碳市场为广大市场参与者提供丰富的碳金融工具和交易策略，市场参与者可根据风险敞口和个人需求有选择性地进行风险管理和风险转移；三是提升 企业减排积极性，降低社会减排成本。碳市场运行机制下，碳配额成为一种可交易的 无形资产，兼具商品和金融属性，社会减排成本逐渐向企业内部转移，同时实现市场 机制下社会总体减排成本的最小化。

1.2 基于配额与基于项目的交易机制

碳市场按照功能定位可以分类为一级市场（发行市场）和二级市场（交易市场）。 一级市场上碳排放权的供给是政府通过法律、行政手段创造出来的，供给主体是政府， 市场产品主要是碳配额和减排量两类基础碳资产，当碳配额或减排量完成注册登记程 序后，就成为持有机构能够正式交易、履约和使用的碳资产。二级市场上碳排放权的 供给是企业的减排行为获得的，供给主体是控排企业，市场产品主要是碳资产现货和碳金融衍生产品。碳排放的一级市场主要履行碳排放控制功能，二级市场主要履行碳 排放权定价功能。

碳市场按照运行机制可以分类为基于配额的交易和基于项目的交易。基于配额的 交易遵循“总量-交易”原则，即对碳排放进行总量控制和配额交易，主要交易市场 有欧盟（EU ETS）、美国区域温室气体倡议（RGGI）以及中国碳交易试点等，基于 配额的交易以政府分配给企业的碳排放配额作为基础产品；基于项目的交易遵循“基 准-交易”原则，对国家间合作的减排项目设置减排基准，以项目实现的减排量进行 交易，通常以期货方式预先买卖，主要交易形式包括清洁发展机制（CDM）下的“排 放减量权证”和联合履行机制下的“排放减量单位”，基于项目的交易以核证自愿减 排量作为基础产品，在碳市场中核证自愿减排量可以按照抵消比例替代碳排放配额， 例如中国碳市场规定 CCER 可以 1:1 替代碳排放配额，即 1 个 CCER 等同于 1 个碳 排放配额，可以抵消1 吨二氧化碳当量的排放，抵消比例不超过总碳排放配额的 5%。 目前碳市场以基于配额的交易为主体，以基于项目的交易为辅。

1.3 碳市场有特定的参与主体和产品

碳市场参与主体是碳市场的核心，各方参与主体在碳市场发挥的作用各不相同。碳金融市场参与主体包括交易双方（包括控排企业、机构投资者和个人投资者）、第 三方中介、平台及监管部门等。

碳金融产品是碳市场的重要组成部分。当前碳金融产品是传统金融产品在碳市场 的映射，主要可以分为交易工具、融资工具和支持工具三大类。交易工具包含碳期货、 碳期权、碳远期、碳掉期、碳指数交易产品、碳基金、碳债券等碳金融产品；融资工具包括碳质押、碳回购和碳托管等产品；碳市场支持工具包括碳指数、碳保险等产品。 针对不同的碳金融产品：一是从市场需求度来看，碳期货、碳期权是碳金融的核心； 二是从规模带动力来看，碳期货具有较强的规模带动力；三是从市场发育度来看，碳 期货、碳基金、碳债券和碳远期发育度最高，而碳期权、碳掉期和碳指数仍有很大的 完善空间；四是从风险可控度来看，碳期货、碳期权、碳基金和碳债券对风险的控制 程度较好，而碳掉期、碳远期和碳指数仍需完善风险控制机制。

2.我国碳市场从试点走向全国

2.1 发展阶段：我国碳市场发展经历三个阶段

中国碳市场进程发展速度较快，总体上可以分为三个阶段: 地方试点启动阶段、 全国统一市场准备及启动阶段、全国统一碳市场发展逐步成熟阶段。

第一阶段 ( 2011-2013 年)地方试点启动阶段。2011 年 10月，国家发改委发 布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，标志着我国正式启动碳排放权交易 试点。2013 年 6 月，我国首个碳排放权试点市场在深圳成立，随后相继成立北京、 上海、天津、重庆、湖北以及广东共 7个第一批碳试点市场，后续福建成为国内第 8 个碳市场交易试点。目前试点区域均能够有序且有效运行，继续为全国碳市场的技术 创新和政策制度的创新起领航作用。

第二阶段 ( 2014-2019 年)为全国统一碳市场准备阶段。2013 年，党的十八届 三中全会明确建设全国碳市场成为全面深化改革的重要任务之一。2014 年 12 月， 《碳排放权交易管理暂行方法》的发布从制度层面明晰了全国碳市场建设的总体框架。 2015 年 9 月，首次确认将于 2017 年开启全国统一碳市场交易体系。2017 年 12 月， 《全国碳排放权交易市场建设方案 ( 发电行业) 》的发布，标志着全国统一碳市场 建设拉开帷幕。2018 年，碳市场建设的具体技术性操作开始成为主要建设任务，如 数据报送、注册登记等系统建设工作加速跟进。2019 年，随着相关基础工作的完成， 以发电行业配额交易为主的全国统一碳市场进入重要的模拟、运行阶段。

第三阶段( 2020 年以来)为全国统一碳市场发展逐步成熟阶段。2020 年全国碳 市场建设进入深化完善阶段。经过近 3 年的准备与模拟运行，以电力行业为对象的全 国统一碳市场于 2021 年 7 月正式上线，这对我国“双碳”目标的实现具有重大的现 实意义。此外，除发电行业外，后续将逐步扩大行业覆盖范围，如钢铁、石化、化工、 航空等重点行业，随着时间的推移，全国碳市场的交易产品和方式将进一步丰富，中 国碳市场将成为全球最大的碳市场。

2.2 交易试点：框架相同、细节存异

试点市场在机制设计上呈现出框架相同、细节存异的特征，主要是不同试点在区 位上跨越了中国东、中、西部地区，本身具备的经济结构特征、资源禀赋大不相同， 这为全国统一碳市场的建立提供了多层次参照。

一是纳入控排的气体和行业种类存在异同。试点的主要覆盖气体是二氧化碳，主 要覆盖行业是工业。从覆盖气体来看，除了重庆外各碳试点均仅纳入了二氧化碳气体， 重庆纳入了六种温室气体（二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、 六氟化硫），各试点覆盖碳排放量在当地全社会碳排放量中占比为 35%-60%之间。 从覆盖行业来看，各试点结合自身不同产业的结构特征、行政成本和市场活跃度综合选取纳入行业范围，高能耗、高排放行业都被各个城市包含其中，纳入行业范围与当 地产业结构具有明显联动性，北京、深圳、上海等以第三产业为主的试点地区纳入行 业更为广泛，服务行业、建筑等被纳入，尽管目前这些行业的碳排放占比相对较低， 但在工业化和城市化快速发展的背景下，未来的能源消费需求将不断上升；广东、湖 北等试点地区纳入行业则以电力、钢铁、水泥、化工等高排放行业为主，福建碳市场 根据本土产业特点率先将陶瓷业纳入。

二是配额分配、市场准入以及交易主体存在异同。从配额分配来看，配额方式主 要有无偿、配额分配以及二者混合的定价分配；配额分配方法中较为密集使用的是历 史排放法、基准法、历史强度法；从市场准入来看，由于试点省市在社会经济发展、 资源禀赋、产业结构、能源消费等方面存在差异，各试点碳市场基于市场规模和管理 成本考虑，设定了不同的准入门槛，大部分由综合能耗或二氧化碳排放量决定；从交 易主体来看，除控排企业外，试点碳市场均允许机构投资者参与，包括进行配额交易， 以及开展经纪业务。在试点市场中，只有上海市在完成了第一个履约周期后，才于 2014 年 9 月向机构投资者开放的，其他试点市场均是在上市交易之初便引入了机构 投资者，但实际上机构和个人投资者在 2015 年第二个履约期之后，才逐渐开始积极 参与市场交易。

三是碳交易机构运转良好，金融产品种类存在异同。目前，我国已获正式备案的 国家温室气体自愿减排交易机构（碳交易所）达到九家，包括北京环境交易所、天津 排放权交易所、上海环境能源交易所、广州碳排放权交易所、深圳排放权交易所、重 庆联合产权交易所、湖北碳排放权交易中心、四川联合环境交易所、福建海峡股权交 易中心，其中四川联合环境交易所为非试点区域碳交易所。九家碳交易机构结合地区 实际，在市场体系构建、配额分配和管理、碳排放测量、报告与核查等方面进行了深 入探索。各试点的金融工具发展程度不同，广东、深圳等地区开展了较多种类的碳金 融产品，其中，碳质押金融工具的成熟度最高，在七个试点市场中均有实践。

四是碳试点区域碳价较低，成交量差异大。我国试点碳价与国际市场相比普遍较 低，不同试点成交量差异大。从横向碳价对比来看，我国试点碳价普遍偏低，我国试 点碳价历史最高点为 122.97 元/吨（深圳），最低点为 1 元/吨（重庆）；而欧盟 EUA 碳排放配额现货碳价历史最高点为 47.91 欧元/吨（折合人民币约 380 元/吨），最 低点为 2.68 欧元/吨（折合人民币约 22 元/吨）。从纵向碳价对比来看，2013-2021 年全国碳价呈现出先下降后回升的趋势，2021 年各试点碳价有趋同趋势；各试点中 湖北、天津碳价相对稳定，北京、深圳、广东波动幅度较大，重庆、天津碳价常年较 低。从碳成交量和成交额来看，广东、湖北、深圳交易量处于碳试点前列。截止 2020 年底总交易量分别为 151MtCO2、72MtCO2、45MtCO2；北京市、上海市处于中等 规模；而重庆与天津的成交量与成交额的规模都相对较小，与前面碳价低迷相对应。（报告来源：未来智库）

2.3 统一市场：全国碳市场总体平稳运行

随着“双碳”目标的提出，全国碳市场建设加速推进。《全国碳排放权交易管理 办法(试行)》把碳交易范围从试点扩展到全国。2021 年 7 月，全国碳市场启动交易， 已有的区域市场与全国市场并存。

一是纳入控排的气体和行业范围较小，未来将进一步扩容。从覆盖气体来看，目 前碳配额主要涵盖重点排放单位拥有的发电机组产生的二氧化碳，未来将进一步纳入 CH4、N2O、HFCS、PFCS、SF6 和 NF3 等其他温室气体。从覆盖行业来看，在建设 初期，考虑到发电行业二氧化碳排放量大，且管理制度相对健全，数据基础较好，首 批仅纳入了电力行业，共纳入 2225 家控排企业。未来随着碳市场不断成熟，将逐步 扩大纳入行业范围。纳入钢铁、有色、石化、化工、建材、造纸、航空等其他行业。

二是配额分配以免费为主，交易主体单一。在配额总量与分配方式方面，政府一 级市场免费分配+行业基准法，基于历史产量数据、设定差异性单位碳排放量参数， 计算生产机组的初始碳配额。配额分配以免费分配为主，后续适时引入有偿分配，并 逐步提高有偿分配的比例。在交易主体方面，由于初期仅在控排企业之间开展碳配额 现货交易，因此交易主体为发电行业（含其他行业自备电厂）2013-2019 年任一年 排放达到 2.6 万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约 1 万吨标准煤）及以上的企业 或者其他经济组织。

三是逐步完善交易基础设施，交易品种单一。从交易系统来看，碳排放交易的运 行系统主要在试点省市落户。一是湖北省和上海市分别作为全国碳排放权注册登记系 统和交易系统建设的牵头省市，其他省市共同参与系统建设和运维。二是全国温室气 体自愿减排管理和交易中心则由北京绿色交易所将筹备，主要用于自愿减排项目的管 理和交易。三是碳衍生品交易所系统由广州期货交易所承担，广州期货交易所将被建 设成一家“创新型”的期货交易所，品种建设将有别于传统期货品种。从交易品种来 看，目前全国碳市场的交易产品主要是碳排放配额，经国务院批准可以适时增加其他 交易产品。值得重视的是，工信部、人民银行、银保监会、证监会四部门提出支持广 州期货交易所建设碳期货市场，规范发展碳金融服务，未来碳金融工具会逐渐丰富。

四是碳价先扬后抑，成交量临近履约期回暖，全国碳价中枢相对试点地区碳价中 枢较高。从碳价来看，碳排放配额初始开盘价为 48 元/吨，盘中最高价曾一度达到 61.07 元/吨，之后伴随成交量的回落，价格也开始震荡下行。从成交量来看，全国 碳市场开市初期，成交量高开低走。进入四季度，履约期临近，总体成交量才开始回 暖。成交金额变化趋势与成交量类似。随着碳排放权履约完成，短期内碳排放交易量 将显著降低。从碳价中枢来看，全国碳市场碳价为 40-60 元/吨，试点市场碳价除北 京以外在10 元/吨-50 元/吨波动，全国和试点碳市场碳价中枢偏移的主要原因有二： 一是由于各试点碳市场仅纳入当地企业参与控排，全国碳市场包含的市场主体为 2225 家发电企业，参与企业数量多且包含全国近 40%的碳排放，因此整体市场比较 活跃，市场参与主体之间的碳配额流动能够抬高碳价；二是全国和各试点碳市场存在不同的碳定价机制，全国碳市场和试点碳市场之间存在基准价格定义以及收盘价计算 规则的不同，这都会在一定程度上影响到碳价。

3. 当前我国碳市场发展面临四大挑战

3.1 市场准入：参与主体以履约为驱动

履约机制是我国碳交易机制的关键环节，是控排企业在碳配额总量要求下履行减 排责任的重要体现，我国试点和全国碳市场履约率均较高，但也反映出我国碳市场的 主要运行是以履约为目的，市场化运行通道尚未畅通。

一方面，碳市场发展的市场化程度不高，交易缺乏流动性，市场参与主体存在明 显的以履约为驱动的特征。从履约率来看，我国试点碳市场履约成效良好，上海、北 京、广东、天津、湖北等碳市场多个年度均实现 100%履约，福建碳市场 2017 年度 履约率达 100%，深圳碳市场履约率均在 99%以上。重庆碳市场履约信息披露程度不高，履约率暂未获知。与此同时，从全国碳市场运行表现来看，首个履约期履约率 为 99.5%，大部分企业均能按时履约。

从履约期来看，试点碳市场履约日集中在 6 月份，因此交易多集中在履约期附 近，反映出试点碳市场存在明显的履约驱动现象,出现碳交易潮汐现象。以 2018 年 数据为例，碳交易试点在 5-7 月（即履约期附近月）的碳市场交易量均占全年交易量 的 40%以上。其中，除湖北和广东外，其他省市 5-7 月的交易量占比均超过 60%。 以履约为驱动的特征表现出我国碳市场活跃度不足的现状，控排机构参与碳市场交易 主要以完成履约为目的，这也导致了试点碳市场普遍存在履约推迟的现象。例如， 2016 和 2017 年北京碳市场分别有 85 家和 22 家控排企业未在履约日前完成履约， 北京市发改委不得不发布责令限期完成履约的通知。随着试点市场的不断发展，履约 驱动现象有所缓解，近年来交易集中度有所降低，显示出控排企业加强碳排放管理的 自主性逐渐提高。

另一方面，碳市场的活跃度不足的主要原因在于市场准入机制存在问题，覆盖行 业和参与的市场主体较为单一。从覆盖行业来看，试点碳市场主要以工业为主，全国 碳市场初期仅纳入电力行业，尚有占全国碳排放 60%的其他行业、企业暂未纳入全 国碳市场统一管理。在此情况下，为了活跃碳市场，不得不降低入场门槛。对于部分 企业来说，减排的边际成本过高导致其没有主动参与碳市场的意愿，因此参与碳市场的主要目的是完成履约；从参与主体来看，试点碳市场中机构投资者和个人投资者被 允许参与碳交易，但全国碳市场的主要参与者为控排履约企业，碳交易尚未对碳交易 公司、金融机构和个人投资者等市场主体开放。随着国家加大对金融系统支持绿色低 碳发展的力度，商业银行、信托公司和基金公司等纷纷布局绿色金融领域。但当前中 国碳金融市场参与度还远远不够，专业化投资群体不发达，碳金融发展缺乏专业或长 期资金支持。

3.2 价格机制：碳市场价格发现功能有待加强

当前碳市场碳价仅反映企业在短期内对配额的需求，并未反映碳市场的长期供需关系，碳价信号尚不能真正发挥对节能减排和低碳投资的引导作用。

一是控排企 业的交易特征导致由供需决定的碳价无法反映出真正的减排成本。当前我国的碳市 场还是以强制性参与为主，市场交易以政府为主导，由于控排企业以履约为主要目 的参与碳市场，因此会出现以履约期碳成交量起伏较大，非履约期碳成交量均偏小 的潮汐现象。市场调节作用较弱，无法形成真正的市场价格，控排企业也就无法了 解碳配额的真正价值，导致交易意愿不强，市场流动性不足，由此形成恶性循环。

二是配额总量设定未能体现配额的稀缺性，导致碳价偏低。如果碳排放配额总量的 设定较为宽松，并且履约主体通过初始分配取得的碳排放配额数量超过了其实际的温室气体排放需求，则会造成配额过度分配，进而导致配额价格低迷甚至零交易。 欧盟碳排放权交易体系和美国区域温室气体行动 （RGGI） 在碳市场初建阶段曾因 为配额过度分配导致配额价格几乎跌至零。从配额总量设置来看，我国的碳配额总量设置较为宽松，企业不需要通过“配额交易”等二级市场行为来完成履约，因此 也无法激励企业积极参与节能减排。

三是碳价的差异性使得跨区域交易存在困难。 从国内市场来看，试点碳市场的碳价存在一定差异，如北京碳市场碳价最高，而其 他试点市场碳价过低，均未能真实地反映控排单位减排的成本与收益；从国际市场 来看，以 2021 年 6月全国碳市场开市价格 48 元/吨来计算，未达到欧盟碳价格 的一半，相比国际市场碳价，中国碳价运行处于低位。从国际碳市场发展经验来看， 国家和地区间碳市场的衔接，可以在更广范围及经济领域内有效发现统一碳价，提 高减排效率，降低减排成本。 碳市场融合不仅要统一全国碳市场，更需要融入国际 碳市场，在此情况下，碳价的差异将会对碳市场融合形成一定的阻碍。

3.3 产品体系：碳金融产品的创新力度不足

碳市场面临着自然、技术、经济和政策等多种不确定性风险，将显著影响投资者 的积极性，而期货和期权等碳金融产品可一定程度上规避投资风险，对活跃碳市场进 而发挥碳市场在节能减排、助力碳中和目标实现方面具有重要现实意义。

碳金融产品的创新与推广不足制约碳市场的规模化发展。目前我国碳交易方式主 要为现货交易，尚未构建期权或者期货交易，这在一定程度上制约了我国碳交易的活 跃程度；从市场产品来看，主要产品为碳排放权现货，相关碳金融产品的创新尚显不足。从狭义的碳金融市场定义出发，碳金融市场产品包括碳排放权，以及围绕碳排放权引申出的碳股票、碳债券等基础碳金融产品和碳远期、碳期货、碳期权等碳金融衍 生品。广义的碳金融市场产品在此基础上还包括了一切涉及公众低碳日常、企业低碳 项目投融资等的零售类、资产管理类、投资类和保险类金融产品。

从试点地区来看， 围绕碳排放权这一交易标的开展了碳金融衍生产品和涉碳融资工具的探索性尝试，陆续涌现出碳债券、碳基金、配额回购融资、碳排放权抵质押贷款、碳结构性存款、碳 汇保险等碳金融产品，但产品发行数量少，金额也较小，属于零星试点状态，大多属 于示范性质，目前尚未成为常态，规模化交易尚不多见；从全国碳市场来看，碳金融 产品尚未开发。总体来看，中国的碳金融市场还处于初级发展阶段，碳金融产品存在 种类和创新度不足、产品标准化程度不高、创新产品的复制性不强和区域发展不平衡 等问题。碳金融产品的种类较少也导致金融机构难以有效介入开展规模化交易，严重 影响了试点碳市场的活跃度，市场流动性明显不足。

3.4 监管约束：行业标准尚未明确，信息披露存在困境

碳市场的平稳有效运行需要明确的行业标准、高质量的信息披露以及具有约束 力的惩罚机制作为支撑。当前我国碳市场的在标准建立、核查体系、信息披露以及 惩罚力度等方面都存在进步的空间。

一是碳排放监测技术相对过时，在排放量核查、计量等方面没有相应的行业标 准，与国际接轨程度不够。我国目前的碳排放核算方法仍以《1996 年 IPCC 国家 温室气体清单指南》为主，监管部门虽然发布了核算指南等技术文件，但并未提出 统一明确和具有可操作性的执行规范要求，企业只能依托现行传统的数据收集体系 开展工作，缺乏技术指南和标准的有效支撑。然而，联合国政府间气候变化专门委 员会在 2006 年和 2019 年先后通过了《2006 年 IPCC 国家温室气体清单指南》 《2006 年 IPCC 国家温室气体清单编制指南（2019 修订版）》。相关指南已成为 世界各国编制温室气体清单的最新方法和规则。2019 年版指南首次完整提出基于 大气浓度反演温室气体排放量的做法，并逐渐成为全球和区域尺度下检验和校准温 室气体排放结果的重要手段。

二是碳市场核查机构体系尚未完善，交易中介和服务机构法律授权不明。省级 生态环境主管部门可以通过政府购买服务的方式委托技术服务机构提供核查服务， 可能导致政府委托的第三方核查机构的独立性受损以及寻租行为的产生。在政府指 定核查机构的情况下，监管合一，很难保证政府对核查机构进行严格的监督，不免 导致第三方核查机构缺乏监督的问题，难以保证核查数据和结果的真实性、有效性。 另一方面，碳市场本质上是市场运作机制，政府不应当对核查进行过多的行政干预， 应通过市场的规律来支配核查的进行才能有效提升市场的效率。

三是当前我国碳排放信息披露处于初级发展阶段，信息披露制度不完善。主管 部门对碳市场的有效把控和企业在碳市场的活跃程度，都依赖碳市场对关键信息的 及时、有效披露。我国碳市场的建设进程中，碳市场的成交情况能够在中国碳排放权交易网和当地的政府网站上获取，虽然在一定程度上对碳市场交易信息进行了披 露，但是一些关键信息，例如配额总量和具体的分配情况等并未完全公开。信息的 披露不足，致使碳市场的建设不能公开、透明，使监管机构、投资者、研究人员和 公众都无法获得准确的信息，同时市场参与者也因得不到有效的信息进而放弃交易， 从而在很大程度上影响了碳市场的发展前景。

四是监管部门对于未履行控排义务的企业惩罚力度偏低，企业主体责任难以落 实。当前对未按要求及时报送温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告 义务的，处五万元以上二十万元以下的罚款。惩罚力度较低导致大多数企业尚未建 立内部质量控制及监管体系，数据质量主要通过外部核查的方式提供质量保证，导 致企业对自身碳排放情况认识不够，严重影响其设定和实现减排目标。例如内蒙古 自治区生态环境厅通报的“内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司虚报碳排放报告案”， 是全国首例碳排放报告违法案件。涉事企业篡改、虚报碳排放报告的行为，也反映 出一些企业对碳排放相关形势认识不够，对相关政策制度理解不深。

4. 境外碳市场发展特征及经验

4.1 全球概况：欧美碳排放交易体系全球领先

一是不同碳市场所处的发展阶段不同。碳市场机制在全球呈现强劲增长态势，成 熟的碳市场成为碳中和的重要政策工具。碳市场在全球范围内扩展，截至 2021 年 1 月 31 日，全球共有 24 个运行中、8 个即将启动以及 14 个计划实施的碳市场。目前 已经运行的 24 个碳市场在不同的政府层级中运行，包括 1 个超国家组织、8 个国家、 18 个省和州以及 6 个城市，这些正在运行碳市场的司法管辖区占全球 GDP 的 54%， 覆盖人口将近是全球的三分之一。在不同层级的碳市场中，欧盟（EU ETS）、瑞士 （Switzerland）、韩国（South Korea）、美国区域温室气体倡议（RGGI）、美国 加利福尼亚（California）、加拿大魁北克（Québec）是六个相对成熟的碳市场， 通过配额拍卖增加公共财政收入，且倾向于将收入用于资助气候变化领域，形成良性 循环。2009-2020 年，全球碳交易体系已经通过配额拍卖筹集超过 1030 亿美元资 金，其中欧盟 2009 年以来筹集 807.37 亿美元，占全球碳市场筹集资金的 78%。

二是覆盖气体与覆盖行业随着碳排放目标的确立加速扩张。从覆盖气体来看，碳 市场中温室气体覆盖量呈现上升趋势。全球温室气体包括二氧化碳（CO2）、甲烷 （CH4）、一氧化二氮（N2O）、氢氟烃（HFCs）、全氟化合物（PFCs）、六氟化 硫（SF6）、三氟化氮（NF3），其中二氧化碳为温室气体的主要构成项。目前全球 在运行的碳市场均覆盖二氧化碳交易，部分市场开始涉及其他温室气体。据 ICAP 报 告显示，碳市场覆盖的排放占全球温室气体排放量比例前期缓慢增长，由 2005 年的 5%上升至 2020 年的 9%，2021年碳市场覆盖全球 16%的温室气体排放量，相比 2020 年出现较为明显的提升，主要助推力是中国在“双碳”目标下启动全国碳市场。

从覆盖的排放量来看，中国碳市场将超过欧盟，成为全球最大的碳市场。从覆盖温室 气体排放行业来看，电力、工业和建筑是各地区碳市场的重点纳入对象。其中，新西 兰碳市场覆盖行业范围最为广泛，包含电力、工业、建筑、交通、航空、废弃物和林 业七大类；从覆盖温室气体排放比例来看，虽然加拿大新斯科舍省、魁北克省以及美 国加利福尼亚州碳市场覆盖当地温室气体排放比例较高，分别为 82%、78%以及 75%， 但这三个省和州实际覆盖的温室气体排放量较小。

三是交易体量创历史新高。全球碳市场活跃度上升。由于交易量增加和稳定的市 场价格，2020 年全球碳市场交易总额同比上升 19%，总成交额在 2290 亿欧元左右。 其中欧盟碳市场交易额一直处于领先地位，是全球最大的碳市场。2020 年，欧盟碳 排放交易体系交易额达到 2013 亿欧元，占世界总额的 88%，交易量超 80 亿吨 CO2，占世界总交易量的 78%；北美两个碳市场合计交易额达 260 亿欧元，占世界总额的 11%，交易量超 20 亿吨 CO2，占世界总交易量的 19%；中国试点的碳排放交易量 和交易额与欧盟、北美之间存在差距。

四是碳价受配额稀缺性变化的影响很大。碳市场通过提高碳商品的流行性使得全 球减排成本在不同国家之间转移，碳价与减排成本直接相关，成为市场中的核心要素。 从六个相对成熟的碳市场来看，碳价整体呈现波动上升的趋势，但是除欧盟以外，其 余市场碳价与《巴黎协定》中 2020 年的目标价格 40-50 美元/吨存在较大的差距。 碳价变动的驱动因素是当前和预期的配额稀缺性变化。配额稀缺性的变化又受到总体 经济状况波动、碳排放交易体系规则的修订（包括抵消和市场稳定机制的相关规则） 以及与其他气候和能源政策的相互作用的影响。

4.2 欧盟：分阶段、多机制确保有效运行

欧盟碳排放交易体系在全球处于领先地位，分阶段、多机制确保体系的运行，具 有借鉴意义。一是欧盟碳排放交易体系是世界上第一个在公共法律框架下运行的碳排 放交易体系，其目的是将环境“成本化”，借助市场的力量将环境转化为一种有偿使 用的生产要素，通过建立排放配额(EUA)交易市场，实现在气候环境受到保障下的企 业经营成本最小化。二是欧盟碳排放交易体系正处于发展的第四个阶段。截止至 2020 年，欧盟碳排放交易体系已经经历三个阶段，机制设计进行了优化。三是欧盟碳排放 交易体系有效推动减排进程。2005-2019 年，欧盟碳交易排放体系涵盖装置的排放 量在之间下降了约 35%。尤其是 2019 年市场稳定储备的推出，导致碳配额价格更 高、更稳健。

欧盟的发展经验对我国碳市场运行的经验主要体现在以下五方面：

一是明确的 路线时间发挥引领作用。欧盟碳市场在 2005 年正式启动交易前，就已明确后续 15 年 3 个阶段的发展路径，并提前 3 年开始研究 2021-2030 年第四阶段的时间表和 路线图。

二是配额的初始分配方式对市场的有效性、平稳性以及可持续性都有着决 定性的影响。在市场建设初期采用以免费分配为主的配额分配方式，在一定程度上 补偿控排企业的竞争力损失，是降低碳泄漏、鼓励减排的有效手段。但随着碳市场 覆盖范围逐渐提高、交易规则逐渐成熟、市场预期逐渐收敛，再过渡到以拍卖为主 的分配方式，将能够更充分地发掘碳市场的减排效应。

三是引入配额供给总量调整 的灵活机制，维持市场平衡。配额总量调整机制主要具有两方面的功能：当市场出 现预期外的波动（如金融危机）导致需求不足、配额大量剩余时，可以适当减少配 额总量，维持市场平衡；应对新设企业进入市场对配额的需求，从而保持新设企业 与其他企业相对公平的竞争环境。

四是完备的交易平台是碳市场的重要载体。与全 球其他国家与地区只有一个或者为数不多的碳交易平台完全不同，欧盟有许多的交 易场所，经多次并购与整合发展成 5 个主要的碳交易平台，五大交易所在职能承担 上基本实现错位发展，使得欧盟的碳交易量和交易额长期高居全球首位，不断巩固 了欧洲在全球碳金融中的主导地位。

五是多元化的投资主体从融资与投资两端助推 碳市场发展。欧盟碳市场不仅有机构组织参与，也有个人参与，最终动员全社会资 本支持碳市场，使得碳市场产生出持续的市场热度。

4.3 美国：多层次碳排放交易体系、区域型市场活跃

北美尚未形成统一碳市场，但已形成多层次碳排放交易体系。区域温室气体倡 议（RGGI）和西部气候倡议（WCI）是北美较为成熟碳市场。

区域温室气体倡议（RGGI）是美国第一个以碳市场为基础的强制性减排体系。 RGGI 于 2009 年启动，由 10 个州组成，分别是特拉华州、康涅狄格州、缅因州、 马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔、纽约、新泽西州、佛蒙特州以及罗德岛。RGGI 属于行业型碳市场，单纯管制火力发电行业，旨在通过电力产业减少温室气体排放， 体系规模较小。2020 年 RGGI 交易额为 17 亿欧元，交易量为 2.7 亿吨二氧化碳。 RGGI 当前处于第五阶段，已经与新泽西州对接完毕，接下来将与维吉尼亚州、宾 夕法尼亚州的碳市场对接。

西部气候倡议（WCI）是跨界型的洲际碳市场。WCI 建立了包括多个行业的 综合性跨界型碳市场，计划到 2015 年进入全面运行并覆盖成员州（省）90%温室 气体排放，以实现 2020 年比 2015 年排放降低 15%。WCI 自建立以来发展迅速， 2020 年 WCI 交易额达 243.3 亿欧元，交易量为 17.4 亿万吨二氧化碳。其中，加 利福尼亚州碳市场（CCTP）是 WCI 的主角。加利福尼亚州最早是加入了 WCI，在 2012 年使用 WCI 开发的框架独立建立了自己的总量控制与交易体系（目前仍是 WCI 的重要组成部分），目前加利福尼亚州碳市场处于第四阶段。

美国的发展经验对我国碳市场运行的经验主要体现在以下三方面：一是通过立 法来明确碳市场发展的长期性。从 2006年出台《全球变暖解决方案法》作为对 2020年温室气体进行总量控制的法律，设定了 2020 年温室气体排放减排目标，为碳市场启动奠定了法律基础。法案的设定不仅向市场传递了积极的信号，增加了投资者 的信心，同时也增强了市场未来发展的可预见性。二是采用免费分配与配额拍卖相 结合的方式。免费分配的方式可以维持企业的竞争力，避免由于碳交易带来的电费 突增，推动行业低碳转型；同时在碳配额分配的过程中采取拍卖的方式，促进市场 的流动性，也为低碳发展筹集资金。拍卖分配可以帮助发现价格，确立合理的配额 供需，从而避免配额发行过量。通过拍卖分配配额不仅有助于增强碳市场的流动性， 并尽早确定一个满足供需平衡的合理碳价，同时也可以为低碳发展筹集资金，并用于低碳项目建设。

拍卖收入被放入专门的温室气体减排基金，用于建设加州低碳交通轨道、社区节能节水设施、湿地和森林恢复等低碳项目。三是加州碳市场采取了 设定碳价上限和下限来提高市场的稳定性，并建立了配额价格抑制储备。加州碳市 场在拍卖中通过设定碳价的下限和灵活的上限来明确市场信号，并避免由于价格大 幅度波动带来的对市场交易和经济的干扰。通过价格限定来缩小碳价波动的空间， 既可以避免碳价过低导致市场低迷，也可以防止碳价过高干扰宏观经济发展。当碳 价超过价格上限时，管理部门将放出预留的配额来平稳价格，即配额价格抑制储备。（报告来源：未来智库）

5. 碳市场发展可在四方面寻求突破

5.1 总量控制：建立两阶段的市场总量控制制度

“双碳”目标作为一个具体、清晰、可计算的碳排放总量目标，是确定全国碳 配额总量的直接依据。在我国碳市场建设中应建立两阶段跨市场总量控制制度，以 有效引导碳交易价格，推动“双碳”目标顺利实现。

在配额初始分配阶段，按照排放义务主体在“双碳”目标中所承担的减排义务， 确定并公开配额总量控制路线图，做好总量控制。基于自上而下的动态模式，按照 “双碳”目标实现的阶段性要求，确定并公开配额总量控制路线图，明确纳入全国 碳交易范围重点排放单位应该承担的减排任务、减排时间表和工作任务表，有效引 导市场预期。

在配额二次分配阶段，建立短中期控制配额盈余的市场调节机制，做好总量控 制。市场调节机制是一种长期控制配额盈余的纠偏制度，其制定逻辑是通过明确政 府控制配额盈余的规则，降低配额总量确定中决策偏差的影响，响应配额总量路线 图确定后配额需求的重大变化，减少制度不确定性和市场不确定性的负面影响。当 前全国碳市场没有明确市场调节机制的建设问题，可以参考欧盟的市场稳定储备机 制（MSR），尽快建立市场调节机制。由国家生态环境主管部门根据碳市场的控排 目标实现情况，例如为加强绿色电力消费潜力与碳排放权交易的衔接，在排放量核 算中将绿色电力相关碳排放量予以扣减的可行，根据扣减比例来形成动态调节机制。

5.2 市场扩容：行业、企业、产品多维度扩容

我国碳市场应以总量控制为原则积极扩大碳排放义务主体范围，通过扩大纳入 控排的行业范围和义务主体范围来扩大碳市场的辐射范围，提高碳市场的活跃度。

一是行业范围逐步纳入发电之外的工业、交通业和非工业。工业行业方面，全 国碳排放权交易体系首批仅纳入发电行业，根据“双碳”目标实现的阶段性要求， 应在 2020 年明确将钢铁、水泥、化工、电解铝等直接排放行业纳入全国碳市场的 时间表，在“十四五”期间尽快将这些行业纳入碳排放义务主体范围。与此同时， 尽快研究明确间接排放工业行业纳入全国碳市场的时间表。交通与非工业行业方面， 从全球来看，交通行业碳排放量总量占比不高，但增速快，特别是航空、航运领域， 如欧盟已将航空业纳入管控，并在探讨将国际航运纳入管控。在国际各国将航空业 和航运业纳入碳排放管控体系的大趋势下，建议在碳达峰阶段将国内航空和国内航 运纳入管控范围，在碳中和阶段将国际航空和国际航运纳入管控范围。同时，在碳 中和阶段对民用、商务和公共服务等非工业行业实现主要碳排放企业覆盖。

二是逐步扩大碳排放义务主体范围。按照我国现有的重点排放单位排放规模划 分，重点工业企业的排放规模标准是二氧化碳年排放量 2.6 万吨（或 1 万吨标准煤） 以上，重点非工业企业的排放规模标准是二氧化碳年排放量 1 万吨以上。在“双碳” 目标下，全国碳市场应该逐步降低排放规模标准，扩大碳排放义务主体范围。粗略 测算，从上海、深圳等试点碳市场的工业行业、非工业行业碳排放规模标准与减排 效果来看，在碳达峰阶段，工业行业的碳排放规模标准可以现有的 2.6 万吨二氧化 碳当量逐步降低至 1 万吨，非工业行业的碳排放规模标准逐步降低至 5000 吨。此 外，降低准入门槛的同时要加强信息披露，参与碳市场的企业要详细披露本企业一 定时期内的涉碳信息，提高其碳排放和碳绩效等信息披露质量，为利益相关者提供 更高质量的信息，赢得利益相关者的信赖和尊重，从而促进企业实现绿色转型。

三是碳交易品种的多样化是提高碳市场活跃度、降低价格变动风险的有效手段。 考虑到建设初期要注重防范碳排放权交易风险，目前全国碳市场暂未涉及开展期货 等碳金融衍生产品交易。在加强风险管理的前提下，适时引入碳期货、碳期权等碳 金融产品，为市场参与者提供多样化的交易工具，活跃碳市场交易，提高市场流动 性，推动重点排放单位开展碳资产管理，同时，发挥碳金融产品的价格发现功能， 逐步实现公平合理的碳定价，推动形成全社会范围的碳价信号，并对长期投资和科 技创新起到引导作用。

5.3 交易制度：充分发挥碳市场的价格发现功能