中国建筑节能政策顶层设计

中企碳中和服务网讯：

一、中国建筑节能工作发展现状

（一）建筑节能政策发展历程

中国建筑节能的发展围绕“不断提高建筑节能率”这个总体目标，按照两个维度三个阶段及五项重点任务来展开。两个维度是指时间和空间，时间即分阶段逐步推开，空间即不同区域（气候区）采取不同的节能政策。三个阶段是，第一阶段：1986~2003年，节能工作试点示范阶段；第二阶段：2004~2007年，节能工作全面推开阶段；第三阶段：2008~至今，节能工作规范深化阶段。五项重点任务是指，新建建筑节能，绿色建筑，既有居住建筑节能改造，公共建筑节能和可再生能源建筑应用。

目前，我国建立了建筑节能的全过程、全要素的管理模式。全过程即规划、设计、施工、运行；全要素即四个基本要素：管理主体，建立了从中央到地方的多层级管理模式，回答了由谁管的问题；管理客体，明确了建筑节能专项工作，层层分解落实到项目，回答了管什么的问题；管理目的，落实了建筑节能工作目标，回答了为何而管的问题；管理环境，完善了法律法规、技术标准、评价考核体系，回答了在什么情况下管的问题。

（二）建筑节能工作成效

我国建筑节能工作开展以来，取得了举世瞩目的成就。新建建筑执行节能强制性标准：2013年，全国城镇新增节能建筑面积14.4亿平方米，累计建成节能建筑面积88亿平方米，约占城镇民用建筑面积的30%，共形成8000万吨标准煤节能能力；北方采暖地区、夏热冬冷及夏热冬暖地区全面执行更高水平节能设计标准。绿色建筑与绿色生态城区建设：截止2013年底，全国共有1446个项目获得了绿色建筑评价标识，建筑面积超过1.6亿平方米，其中2013年度有704个项目获得绿色建筑评价标识，建筑面积8690万平方米，启动绿色保障性住房建设工作，首批8个绿色生态城区2013年开工建设绿色建筑1137万平方米，占总开工建设任务的35.5%。既有居住建筑节能改造：2013年共完成北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造2.24亿平方米，“十二五”前3年累计完成改造面积6.2亿平方米，启动了夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造工作，2013年已完成改造面积1175万平方米。公共建筑节能监管体系建设：全国累计完成公共建筑能源审计10000余栋，能耗公示近9000栋建筑，对5000余栋建筑进行了能耗动态监测，在33个省市（含计划单列市）开展能耗动态监测平台建设试点，天津、上海、重庆、深圳市等公共建筑节能改造重点城市，落实节能改造任务1472万平方米，完成节能改造514万平方米，在210所高等院校开展节约型校园建设试点，24所高校列为节能综合改造示范高校，在44个部属医院开展节约型医院建设试点。可再生能源建筑应用：截至2013年底，全国城镇太阳能光热应用面积27亿平方米，浅层地能应用面积4亿平方米，建成及正在建设的光电建筑装机容量达到1875兆瓦。可再生能源建筑应用示范市县项目总体开工比例81%，完工比例51%。

（三）民用建筑及建筑能耗现状

随着工业化、城镇化进程加速，我国城乡居民生活水平全面提升，住房条件，商业、教育、医疗、文体、社会服务等公共服务水平显著提高，带动了民用建筑、建筑能耗总量经历一个快速增长的过程。1978-2012年，我国城镇居民人均居住建筑面积由6.7平方米增加到32.9平方米，农村人均住房面积由8.1平方米增加到37.1平方米；2012年末全国民用建筑总面积555亿平方米，民用建筑能耗7.4亿吨标煤。

但是，建筑节能工作成效与建筑能源消耗总量之间存在什么样的关系，各方面工作力度对节能成效产生多大影响，建筑节能体制机制是否适应建筑节能进一步发展的需要，这些问题并没有解决。具体来说：

一是缺乏与建筑节能目标相适应的体制机制。建设部门承担着建筑节能的任务，依托工程建设领域完善的体制机制，比较顺利地开展了新建建筑节能、既有建筑节能改造和可再生能源建筑应用，建筑节能工作融入到了这个体系之中。但是，这个体系终止于建筑交付使用和最长五年的维修服务，缺乏建筑长期使用过程中的制度安排，只明确了建筑所有权人或使用人对建筑的权利，没有明确对建筑的义务，更谈不上建筑节能的要求。建筑消耗着资源，营造着环境，带有强烈的社会属性，建筑所有权人或使用人理当承担社会责任，在制度中需要补上这方面的责任和义务。

二是缺乏实现建筑节能效果相应手段。在建筑节能工作的推进中，我们重视的是有什么节能技术、产品可以应用，并通过标准规范予以推广应用，似乎技术越先进，节能效果越好。

我们不断有新的科研成果通过标准规范得到应用，现在标准规范越来越多，形成了日益完善的标准体系，这个体系的完善程度成为衡量建筑节能工作成效的重要内容。但是，这些技术产品的应用效果如何呢？是否达到了设计要求了呢？节约了多少能源呢？似乎并没有引起足够的重视，也没有多少人关心，这方面的工作开展的也很少，更谈不上相应的考核了。本文来源于《建设科技》杂志。最近，业界在讨论“调适”问题，似乎开始去改变效果达标重视不够的问题了。

三是缺乏建筑运行节能实施途径。新建建筑达到节能标准，既有非节能建筑改造为节能建筑，这两方面的工作都可以用工程的办法去解决，我国也有完善的支撑体系，做到并不困难。在运行管理方面，我们开展的节能监管体系建设，但是仅仅为了取得能耗数据，不能得到建筑业主的欢迎，很多地方据此进行了改进，以能耗分项计量为切入点，以客户节能为目标，提供节能运行和改造服务，节能监管体系建设工作才得到了业主的积极响应。即使这样，也不能说解决了建筑运行节能实施途径问题，仍然面临很多障碍需要克服，需要各方面共同努力。应该看到，做好新建建筑节能和既有建筑节能改造这两项工作，只是创造了潜在节能能力，如果没有很好的节能运行，是不能把潜在的节能能力转化为现实的节能量的，得不到应得的节能量的。

因此，重新审视建筑节能工作，做好建筑节能政策顶层设计十分必要。

二、基于能耗总量控制的中国建筑节能政策顶层设计

（一）顶层设计的必要性

1.建筑节能工作面临新的形势

（1）未来国家能源资源环境面临的压力迫使节能工作必须转变工作方式，设定量化控制目标

近年来经济的高速发展带动了我国能源消费持续增长，年均增速超过%。2013年末，我国能源消费总量达37.5亿吨标煤，其中煤炭消费总量24.75亿吨，占能源消费总量的66%，温室气体排放达60亿吨。做为能源消费大国，我国的能源结构清洁化、低碳化水平低。以煤炭为主的能源结构支撑了中国经济的高速发展，但同时也对生态环境造成了严重的破坏。煤炭产能远远超过科学产能规模，造成地下水污染、生态破坏，化石能源利用带来酸雨、粉尘、烟尘等多种污染，以及雾霾问题。尤其是2012年以来反复出现的全国性大面积重度雾霾，严重威胁了公众的身体健康。

为了应对气候变化、保护环境和减少空气污染。我国提出了国家能源发展总体规划、大气污染防治行动计划，设定了未来全社会的能源（煤炭）总量目标。为此，建筑领域的能源消费也应设定相应的总量控制目标。

（2）城镇化快速发展为建筑节能工作提出了更高要求我国正处在城镇化的快速发展时期，2013年末，我国城镇化率为53.7%，未来仍将保持每年0.8%的增长趋势。城镇化快速发展使新建建筑规模仍将持续大幅增加。“十二五”期间，全国城镇每年房屋新竣工面积达到23~25亿平方米，按“十二五”期间每年新建建筑面积推算，到2030年，城镇民用建筑总量将达到600亿平方米。城镇化快速发展直接带来对能源、资源的更多需求，2012年末我国建筑能耗总量（商品能）达到7.4亿吨标准煤，其中民用建筑电力消耗为13143亿kWh，煤炭消耗2.55亿吨标煤（含热电联产）。“十一五”、“十二五”期间，我国建筑能耗年均增长5%，按照这一增加速度推算，到2030年，我国建筑能耗总量将达11亿吨标准煤。能耗的持续增长，将在一定程度上加剧了环境污染状况。特别是我国北方采暖地区，目前城镇集中供热普及率仅为50%左右，冬季采暖期燃煤量大、管理粗放，导致北方地区冬季空气质量下降明显。

（3）农村建筑用能的现代化、商品化、清洁化需求为建筑节

能工作提供了更多的发展空间农村地区具有建筑节能和绿色建筑发展的广阔空间。“十二五”期间，全国农村每年新竣工房屋建筑面积超过10亿平方米，按“十二五”期间每年农村新建建筑面积推算，到2030年，我国农村民用建筑总量将达到220亿平方米。2012年末，我国农村地区建筑能耗为1.6亿吨标煤，其中煤炭、电力消费分别占44%，41%。此外，还有大量未纳入统计的的初级生物质能（薪柴、秸秆、沼气等）。目前，农村地区中大量劣质煤炭、初级生物质能被用于建筑终端消费，能效低、污染严重，不利于节能减排，因此农村建筑的用能结构、清洁化、低碳化发展还有巨大的优化空间。

2.现行建筑节能政策存在一定的局限性

30年来，建筑节能工作紧紧围绕新建建筑节能、既有居住建筑节能改造、大型公建节能监管与改造、可再生能源利用、绿色建筑推进等方面做了大量、深入而细致的工作，但至今节能工作的整体效益未能充分体现。一是建筑领域的节能量数据无法未能及时真实情况。本文来源于《建设科技》杂志。二是节能工作以政府主导为主，市场机制缺失，资金渠道单一。三是节能的管理与控制主要针对城镇新建建筑，尚未实现对建筑运行阶段能耗的有效监管，尚未将农村新建建筑纳入监管。四是，建筑用能总量控制目标缺失。总量控制目标缺失，导致在建筑节能的具体工作中仍具有一定的盲目性，无法实现量化考核制度。

3.为实施新战略进行了有益的探索，并取得了一定成果

（1）单体建筑节能向区域建筑节能扩展

开展了节约型校园节能监管体系建设示范工作，以一定规模的高校为单位整体推进建筑节能；制订了《“十二五”绿色建筑和绿色生态城区发展规划》，选择100个城市新建区域按照绿色生态城区标准规划、建设和运行，推进节能政策从单体向区域扩展。

（2）建立了民用建筑能耗统计制度为了摸清民用建筑的真实能耗，确立了民用建筑能耗统计（监测）、审计、公示制度，建立了较为完善的建筑能耗基础数据库。同时，以民用建筑能耗数据为基础制定完成了《国家建筑能耗标准》。

（3）开展以市场机制为主导的公共建筑节能改造在江苏省常州、无锡等城市开展了以市场机制为主导的公共建筑节能改造试点工作。

4.以往工作经验和工作基础提供了必须条件

30年来，我国开展的建筑节能专项工作为建筑节能政策转型奠定了坚实的工作基础。建筑能耗统计、监测等工作，为实现建筑能耗总量控制政策顶层设计打下扎实的数据基础。节能新技术的突破应用，为推动建筑节能政策可持续发展提供了有力支撑。各级主管部门在体制机制方面的创新探索，为建筑节能政策顶层设计积累了经验。

（二）顶层设计的内涵

顶层设计一词源于“系统工程理论”，是在社会发展和管理领域的运用，也可以理解为政府“战略管理”。其核心就是整体性、重大性目标的设定。顶层设计这一概念则包含三个内涵：一是战略目标的确定；二是战略过程的组织与控制；三是战略执行与实施。

建筑节能政策的顶层设计就是要从政府战略管理的高度统筹中国建筑节能发展的全局，使建筑节能工作按照我们的预期目标迈进。“建筑节能政策的顶层设计”指的是总体目标和主要模式。

（三）顶层设计的内容

1.总体目标

未来的中国建筑节能政策应与国家的资源环境承载能力相适应；应与区域经济发展、产业布局紧密衔接，能够指导各地构建科学合理的城市布局；将把绿色、低碳、生态文明理念融入建筑节能政策中。本文来源于《建设科技》杂志。将建筑节能工作融入整个社会大系统中，应充分考虑宏观环境中的多种影响因素，通过顶层制度设计，提出建筑领域能耗消费总量控制目标、实施路线图和行动计划。促使中国建筑能耗消费量在2040年前达到峰值，帮助国家实现资源节约、环境保护、气候变化与经济可持续发展的多重目标。

2.政策体系

在总量控制目标下，继续完善法律法规、技术标准、经济政策三大体系。

3.工作模式

企业、社会组织等的市场化运作为主。政府引导、管理、监督、服务为辅。

（四）顶层设计的实施路线图及政策建议

中国建筑节能政策顶层设计

三、政策建议

（一）控制能耗消费总量。

制定国家建筑能耗消费总量中长期控制目标，力争到2040年建筑能耗消费总量达到峰值。

制定建筑领域煤炭消费总量控制目标，力争到2030年，煤炭占建筑能源消费总量比重降低到20%以下（2012年末占比为34%），并实现煤炭消费总量零增长，通过逐步提高天然气、可再生能源应用比例等措施替代北方采暖地区、农村地区的燃煤。

指导各省（市、区）制定差别化的建筑能耗总量控制目标，在东部、中部和西部地区实施差别化的建筑节能政策，对直辖市及东部经济发达地区提出更高的建筑节能要求。

（二）分解目标任务。

将建筑能耗总量控制目标落实到地方人民政府和建筑业主，并签订目标责任书，将重点领域（如大型公共建筑、机关办公建筑）的节能量指标作为约束性指标，构建以节能量为核心的目标责任考核体系。

（三）推进清洁能源利用。

进一步提高北方采暖地区的集中供热率，力争到2030年北方城镇的集中供热率达到80%以上。推进北方地区供热企业燃煤锅炉的天然气、可再生能源替代改造。

采暖地区的城乡结合部、乡镇供热应根据供热现状、资源条件、规划负荷、建设速度、经济水平等因素，采用燃气供热、大型燃煤集中供热、可再生能源、生物质燃料等多种方式有机结合，有区别、有重点的推动供热设施建设，有条件的地区可按区域能源合作方式引入外阜热源。

在农村地区推广使用优质煤和型煤，通过政策补贴等措施，逐步推行以天然气、电力、可再生能源替代散煤。鼓励北方农村地区因地制宜采用生物质型煤、太阳能、分散式可再生能源技术（一户一井的地源热泵、家庭式秸秆气化炉等）等方式进行采暖。

（四）实行建筑能耗信息公开。

国家定期公布各省（区、市）的建筑能耗总量、节能量。各省（区、市）应公布本行政区域内地级及以上城市建筑能耗总量和节能量。

各省（区、市）应制定分行业、分类型的建筑能耗标准，定期公布各类建筑的能耗平均值和先进值，同时应公示高能耗公共建筑的信息，接受社会监督。实施建筑能效“领跑者”制度（能耗标杆建筑），对建筑物能耗达到更高标准的业主给予补贴、奖励，促使建筑能效达到国际先进水平。

（五）优化城市空间格局、产业布局。

研究开展城市建筑能源利用规划试点工作。从区域、城市的角度，按照建筑能耗总量控制目标，通过制订科学、合理的城镇发展规划，优化城市布局、人口密度和分布，完善城市功能，提高社会资源的循环利用和新能源的使用，以建筑节能为抓手推进新型城镇化建设。规范各类产业园区和城市新城、新区设立和布局，形成有利于节约能源、充分利用可再生能源的城市和区域空间格局。

（六）发挥市场机制拓宽资金渠道。

积极引导多方投资主体和各类社会资金进入建筑节能领域。

全面落实“合同能源管理”的财税优惠政策，完善相关咨询服务业发展的扶持政策，推行节能运行、节能改造的PPP模式，拓宽融资渠道。推进建筑碳排放权、节能量交易试点。

（七）完善法律法规标准。

重点健全总量控制、节能量交易许可、法律责任等方面的制度。各地区可结合实际，出台地方性总量控制、节能量交易的法规、规章。

（八）严格监督管理，提高监管能力。

进一步强化落实民用建筑能耗统计制度、公共建筑节能监管体系建设。到2015年，建成国家、省、市三级公共建筑能耗监管平台，逐步形成国家监察、地方监管、业主负责的建筑能耗监管制度。

（九）强化公共建筑业主责任。

建筑业主是节能的责任主体，应引导其按照法律法规要求，加强节能运行管理，增加资金投入进行节能改造，自觉履行节能减排的社会责任。

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