【他山之石】美国如何改革生态环保体制？

    美国生态环保管理体制经过多年发展，最终形成了完善的生态环保管理体制，确保了将美国环境保护目标充分纳入国家各项议程，其成功经验值得中国借鉴。

      美国生态环保体制改革有鲜明特点。

      首先，把生态环境保护管理体制改革作为环境保护工作的重要任务。一是生态环境保护管理体制改革成为可持续发展的重要内容。美国总统可持续发展委员会于1996年出台了名为“可持续的美国：未来繁荣、机会和健康环境的共识”的美国可持续发展战略报告。报告认为，为了促进未来的进步与发展，美国必须就环境保护承担更多的义务，这就意味着必须对目前的生态环境管理体制进行改革，建立新的和有效的框架。

      二是推进生态环保体制改革，维持高效运转，是美国环保局的重点任务。美国环保局新任局长麦肯锡上任后在确定的优先领域中新增了有关环境管理体制改革的内容，以使美国环保局成为一个高效运转的机构。可见，环境管理体制改革也是美国环保局的重点工作。

      三是通过经济手段辅助生态环境保护体制改革。美国总统可持续发展委员会认为，要更好地解决环境问题，提高现存管理体制的效率，构建基于工作实际情况的非传统管理体制非常重要，应通过税收与补贴，以及市场刺激手段等因素进行改革，经济手段是改革的辅助因素。其次，美国通过合理的生态环境管理体制，确保环境保护目标纳入国家议程。

      美国合理的生态环境管理体制，最大限度地确保了环境保护目标被纳入国际政治议程之中。

      一是美国环保局具有较高地位。美国环保局代表联邦政府全面负责环境管理，是各项环境法案的执行机构，局长由当选总统提名，经国会批准任命。尽管美国环保局局长不是内阁成员，但可以参加内阁会议，直接对总统负责，拥有比一般独立部门负责人更多的权力。

      二是国家环境质量委员会充分发挥咨询和协调作用。环境质量委员会是根据《美国环境政策法》设置的，设在美国总统办公室下，原则上是总统环境政策方面的顾问，也是制定环境政策的主体。

      三是通过实施政策环境影响评价，将环境责任转移到每个政府机构，确保统一的环境保护目标。美国其他政府机构在环境管理中担任重要角色，这不仅是因为一些部门负责某方面与环境保护相关的管理责任，而且各政府部门本身也是环境管理的对象之一，其工作需要符合国家环境保护的相关规定，充分考虑对环境的影响。根据美国《国家环境政策法》，所有的政府部门在各自管理职权范围内的决策都要考虑环境影响，实施环境影响评价，并尽力理清各部门之间的环境管理责任。这一要求从政策源头上控制了环境影响，将环境保护的责任转移到每个政府机构身上。

      四是栅栏环境管理模式与环境保护中央集权相结合。栅栏环境执法模式是指联邦层面的美国环保局、州和地方环境保护部门形成栅栏的水平木板，各级环境保护部门所参与的各项计划和政策形成栅栏的尖桩，通过各级环境保护部门的共同努力，确保全国环境保护工作的顺利开展。环境保护中央集权则是指联邦层面的美国环保局在与州、地方环境保护部门充分合作的同时，还保留了监督权和约束权。通过资金控制，最大限度地促使各级环境保护部门切实为环境保护工作负责。经过多年的实践，这种体制基本上可以保证环保标准既能保护公众健康，又照顾到各方的利益。联邦政府与州政府的力量平衡造就了一个强有力的监管机制。

      五是创新环境执法模式，将合作执法与强制执法相结合。上世纪70～80年代，美国环保局将执法的重点放在对最严重的违法者的惩罚上，实施强制执法并取得了巨大的成功，但随着社会发展，也引起了企业与地方政府的不满，弊端不断凸显。在此背景下，美国创新执法模式，提倡环境领域的合作执法。通过执法检查、谈判、促进守法项目通过、提起法律诉讼等提高了企业的守法能力，缓和了环境执法与经济发展之间的矛盾。