徐忠：周小川和“碳中和经济分析”

习近平总书记2020年底在联合国大会和气候雄心峰会上两次提出“3060”目标，向世界做出庄严的承诺。短短几个月之后，《碳中和经济分析――周小川有关论述汇编》在2021年5月份就正式出版。本书有国际视野、创新思维和超前洞见。

　　如何在一般均衡框架中纳入碳排放，既是一个重要的经济学理论问题，也有深刻的政策含义。经典的一般均衡模型不考虑因外部性造成的市场失灵，认为自由竞争市场通过价格的充分调整，能实现一般均衡状态和最优资源配置。但碳排放造成的全球变暖是人类社会面临的最大负外部性，碳减排是人类历史上最大规模的市场干预活动，将对经济增长、价格、投融资、消费和国际贸易等产生深远影响。减排机制是低碳发展的核心问题，在机制安排上社会上也有不同观点，博鳌亚洲论坛副理事长、中国金融学会会长、中国人民银行原行长周小川最早提出了对此问题的经济学分析框架，论证了碳市场是最优的机制。

　　基于科学的决策分析得出中国经济低碳转型的必要性可行性

　　低碳发展首先是认识上的问题，中国社会在认识上的扭转实际上经历了很长的时间。2005年，习近平总书记在浙江时就以高瞻远瞩的战略眼光，在国内最早提出了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。但是，早期中国社会对低碳发展问题的主流看法是不一样的。比如，2009年中国出席哥本哈根联合国气候变化大会时，当时大部分人认为，低碳发展会影响中国经济的快速增长，同时由于发达国家承诺的资金和技术支持没有兑现，难免会有阴谋论的想法，因此主张中国不能承诺绝对量的硬指标。直到2020年底，习近平主席向全世界两次公开承诺“3060”目标，才一举扭转了社会上的主流认识。周行长在比较早的时候（2008、2009年）就基于经济分析阐述了低碳发展转型问题的必要性并澄清了主流认识上的误区。

　　第一，针对气候变化理论可能存在的不确定性，基于贝叶斯决策提出低碳转型仍是优化解。有人提出，气候变化理论可能是错误的，如果基于错误的假设可能是在做无用功。这种不确定性可以转化为贝叶斯决策，对未来的每种状态赋予概率，基于对应的社会总收益或者总损失求最优解。由于气候变化理论站得住脚的概率可能在90%以上，最后的结果还是要低碳发展。

　　第二，澄清了低碳发展对GDP的冲击。低碳发展固然会影响高碳行业的发展，进而影响GDP，但低碳发展也会带来风电、光电、核电设备的更换，形成新的需求。总体算下来，GDP是能维持或者增加的。

　　第三，从流量和存量的基本概念出发，论证了低碳发展创造的GDP增长不是浪费，会创造真正的财富增量。有人认为，需求的更替带来的GDP增长可能是一种浪费。从经济学中GDP与财富两个基本概念出发，认为煤电等设备的寿命没有用尽就被取代固然会有一些浪费，但环境的改善也属于财富的积累，低碳发展带来的环境和气候的财富估值是远大于这些浪费的。实际上，全球经济很多时候的GDP增长都伴随着一定程度的浪费，值得关注的是这种浪费能否带来财富的积累。

　　第四，基于对低碳发展技术环节的了解，认为中国低碳发展是有一些优势的。有一种误解认为，低碳发展依靠高科技，而西方国家占有比较优势，中国处于相对劣势，要吃亏。低碳发展路线其实主要是工程技术和工艺路线的选择问题，只有一小部分是高科技的问题。因为中国是制造业大国，解决工程技术和工艺问题的能力比较强，这点上中国是有优势的。

　　除了在经济学分析框架内论证了中国应进行低碳转型，周行长在2008、2009年积极呼吁推动低碳转型，实际上还与金融危机的背景有关。2008年国际金融危机对中国的外需带来了很大的冲击，面临有效需求不足的问题，如果借此时机积极推动低碳转型，形成更新换代的需求，既可以稳住国内需求，还可以实现经济转型，是一个难得的时间窗口。现阶段，中国又面临增长动力不足的问题，其实也是推动低碳发展的好时机。人口老龄化使得过去推动增长的“人口红利”消失，外部环境也在发生不利变化，部分发达国家大搞逆全球化甚至经济脱钩，一些产业链可能会转移出中国，此外，受疫情影响国内消费服务业仍没有完全恢复。此时大力推动低碳转型，可以实现释放增长活力与经济转型的双重目标。

　　在减排机制上强调顶层设计和碳市场的价格信号作用

　　减排机制是低碳发展的核心问题，在机制安排上社会上也有不同观点，周行长最早提出了对此问题的经济学分析框架，论证了碳市场是最优的机制。低碳减排在机制上至少有两种思路，包括行政化的任务分解，将任务摊派给各地方、各行业、各企业，以及依靠财税和金融调控来实现碳资源的配置，主要是碳税和碳市场。在早期的时候，有些人支持行政化的任务分解，这种方法简单、可控，现在还有不少人支持碳税。脱离经济学分析框架来谈论机制选择，是很难有结论的。周行长早年有纺织品配额的研究经历，当时就有很好的分析框架，碳减排与纺织品配额在本质上没有太大的差别，周行长就将有配额的一般均衡框架应用于碳减排分析。使用这个分析框架从理论上证明了，让市场供求关系来决定配额价格并实现市场分配，仍会实现有配额的一般均衡，碳市场是比行政任务摊派、碳税等更优的机制。周行长还将这个分析框架应用于土地制度改革等其他类似问题研究，比如，基于配额交易的思想提出，建立可交易的全国土地当量市场，既能保持18亿亩的耕地红线，又让土地市场供给更加市场化。

　　如何在一般均衡框架中纳入碳排放，既是一个重要的经济学理论问题，也有深刻的政策含义。经典的一般均衡模型不考虑因外部性造成的市场失灵，认为自由竞争市场通过价格的充分调整，能实现一般均衡状态和最优资源配置。但碳排放造成的全球变暖是人类社会面临的最大负外部性，碳减排是人类历史上最大规模的市场干预活动，将对经济增长、价格、投融资、消费和国际贸易等产生深远影响。

　　周行长创造性地提出了“有配额的一般均衡”分析框架。这个分析框架基于简化的一般均衡模型（s-GE）与简化的递推优化模型（s-RP）之间的等价关系，先在s-RP中加入碳排放约束，再通过库恩-塔克定理转换在s-GE中找到等价的附加表达。这样就将碳排放纳入一般均衡框架，体现在“收入函数与收入分配”部门中。碳排放约束的拉格朗日乘数（或影子价格）就对应碳排放配额价格，等于碳配额对净附加产值的边际贡献（通常为负）。因此，碳排放约束机制实际上使碳成为一种作负贡献的资源约束。

　　按照有配额的一般均衡框架的分析结论，基于碳市场的价格信号引导全社会的碳减排是最优的机制设计，但形成有效的价格信号又以总量目标的顶层设计为前提，这也是周行长近年来持续呼吁的关于减排机制设计的两个重点。碳价格应能够产生足够激励，而且碳价格相对稳定才能对长期投资、科技创新起引导作用。

　　第一，封顶的总量是形成有效碳价格的前提，因此顶层设计非常重要。根据模型的推论，先有碳排放总量，才能确定配额，进而形成有效的价格信号。芝加哥气候交易所的自愿碳减排及碳交易市场因为没有封顶的总量，形成的价格就不是有效的。目前，中国碳减排的总量目标还不清晰，需要加强顶层设计。此外，在设定总量目标的前提下，应拿出足够比例的碳配额进入碳市场，而不是一点点“挤牙膏”，这不利于价格的稳定。

　　第二，在总量封顶的情况下，碳市场的价格信号最准确，激励机制也最有效。按照模型的推论，碳排放权价格集中体现了产出增长、排放配额和技术进步等多种因素的综合作用，依靠碳市场的价格信号形成的社会资源配置是最优解。基于有效的价格信号，碳市场能够很好地解决企业自己搞碳减排以及对低碳技术的融资问题。对前者，通过碳配额交易就可以完成，出售者拿走这部分钱去搞减排改造，少排放一些，购买者则花钱购买更多排放的权力；对后者，碳交易的价格就是低碳技术的市场价值，会促使私人投资增加，刺激低碳技术的研发和市场化，包括新能源、碳捕获和碳沉降、煤的清洁燃烧技术等。

　　此外，比较碳税与碳市场这两种调控手段，碳税的税率不会比碳市场的价格更有效率，而且碳税对低碳技术较难提供正向激励。在低碳转型中，碳市场应该发挥主要的作用，如果碳税与碳市场结合使用的话，碳税的税率也要参照碳市场的价格。碳市场本质上是一个金融市场，碳配额市场大体属于拍卖型市场。碳市场需要资金的期限转换和风险管理，而在此基础上会发展碳期货、碳远期等衍生产品交易，引导跨期投资和风险管理。最近OECD的研究报告也表明，相比碳税，有价格稳定机制支持的碳市场可帮助投资者形成碳价逐年上涨的预期，更有利于促进减排。

　　碳市场的价格信号要形成全社会的引导，还取决于能否形成顺畅的传导，而电力系统是最重要的“二传手”。电力行业在碳排放中占比差不多一半，居于碳价格传导的关键环节。但电力定价目前还存在一定的行政管理，即使碳市场形成良好的价格信号，也无法通过电力价格有效传导到其他的经济环节。因此，继续推动能源价格市场化改革势在必行。此外，周行长还指出，电网还可以将碳价格分解提供给发电方、储存方、调峰方、用户方等不同主体，这中间涉及的激励信号非常重要，要统筹协调好。

　　从国际治理角度来看待碳市场互联互通、碳关税等问题

　　周行长很早就意识到，低碳转型中各个国家的利益是不同的，要纳入国际治理的框架予以分析，特别是要有发达国家对发展中国家的补偿机制。气候变化在经济学上是个公共产品负外部性的问题（也是“公地悲剧”问题）。发达国家历史上排放得多，发展中国家如果因为碳减排而影响到自身发展是不公平的，所以，国际上强调“共同但有区别的责任”。

　　实际上，各国的利益冲突远不止于此，一些产油国对减排可能就是排斥的。比如，伊拉克、利比亚、尼日利亚、委内瑞拉、伊朗、哈萨克斯坦等产油国的产业结构与政府收入来源相对单一，伊拉克的财政收入中90%以上来自石油，尼日利亚的近一半财政收入与几乎所有的外汇来自石油，显然会受到减排的冲击。所以，在各国之间达成一致行动以解决气候变化的公地悲剧问题，要靠一些机制设计，引入公共资源投入，来平衡各方的利益。而公共资源来自哪里，发达国家在金融危机之后财政很紧张，疫情应对使得这些国家的财政形势更为严峻，现阶段只能通过设计更加巧妙的机制安排，才能落实对发展中国家、一些资源国家的资金补偿，也才能推动国际集体行动。

　　如果从国际治理的角度，国际碳市场连通和碳边境调节税的一些机制安排就能看得比较清晰。很多发达国家已经碳达峰了，发展中国家碳排放还在往上走，所处阶段不同，碳价应是不同的。直接打通各国碳市场，会造成发展中国家的碳价抬升，后果难以承受。所以需要把握好碳减排的进度，把握好创造GDP流量需求与成本控制之间的平衡点。周行长就提出，为了让各国碳市场连通的速度、范围可控，以及形成对发展中国家的资金补偿机制，可参照类似沪港通、深港通等连通机制，建立连通的小管，类似之前的清洁发展机制（CDM），发达国家可以购买发展中国家低碳减排的成果，用于抵减自身的碳排放。基于同样的原理，如果发达国家一定要征收碳边境调节税，相关收入也必须全部返还用于支持出口国、资源国等的低碳发展，体现对发展中国家的补偿属性。

　　不只是各个国家之间有利益冲突，一个国家内部的利益也是不同的。比如美国，拜登的减排政策就受到了新墨西哥州的抵制，限制石油钻探的政策推行并不顺利，因为新墨西哥州预算的三分之一都来自这个产业。美国目前在全国层面很难达成减排的共识，很多人担心，在低碳发展上做得很少会使美国在可再生能源经济的竞争中处于劣势。

　　类似于美国，中国国内各个地方在低碳发展问题上也会有利益冲突，也要有公共资源的支持，资金从哪里出也很关键。中国的经济发展和能源分布很不均衡，资源与地区经济的发达程度呈逆向分布。煤炭集中于内蒙古、山西等省，原油集中于陕西、黑龙江等省，天然气集中于河北、山西等省。西北地区作为传统能源基地，长年以来产业结构相对单一，受低碳转型影响也比较大。帮助资源省份应对冲击及发展转型也需要公共资源，但当下中央及地方财政均较为紧张，全国碳市场的拍卖收入或者碳税收入是未来可考虑的方向，但在这之前，中央财政要有其他的应对预案。

　　此外，周行长认为，绿色金融是低碳转型的重要支撑，并推动国内绿色金融快速起步发展。人民银行等金融管理部门很早就及时跟踪国际上绿色金融的发展，考虑到中国绿色金融与国外情况有所不同，ESG投资人基础尚不牢靠，提出采用自上而下的顶层设计与自下而上的底层探索紧密结合的发展思路。此后逐步完善绿色金融政策框架，2016年多部门联合发布构建绿色金融体系的指导意见，第一次系统地提出了绿色金融的定义、激励机制及绿色金融产品发展规划和风险监控措施。同时，2017年绿色金融改革创新试验区陆续设立。此外，人民银行积极参与国际绿色金融合作，2016年首次将绿色金融引入G20议题，并发起G20绿色金融研究小组，2017年与8家金融监管机构共同成立央行与监管机构绿色金融网络（NGFS）。

　　在适合的发展思路与发展框架下，中国绿色金融实现了快速起步。截至2020年末，绿色信贷全球第一；绿色债券全球第二。这些成绩的取得既与周行长很早就意识到绿色金融是低碳转型的重要支撑，同步提出了发展思路并奠定发展框架，推动国内绿色金融起步，也与之后人民银行一直坚持推动绿色金融分不开的。

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