“十三五”环境保护规划 总量控制如何调整？

我国即将制定和颁布十三五环境保护规划，该如何设计十三五环境规划的目标指标?污染物排放总量控制是否需要做出调整?总量控制和质量改善怎么构建看得见的关联?

      环保工作自其起步之日起，就不断提出奋斗目标。纵观四十多年环保史，我们几乎没有一次实现自己的目标。

      从2000年开始，我国制定了三个“五年计划”，都是着眼于总量控制。“十五”未完成，“十一五”、“十二五”超额完成。为什么环境质量反而变差了?“十三五”我们该怎么做?

      全国工商联环境商会秘书长骆建华：

      环保工作自起步之日起，就不断提出规划目标。对于环境质量目标，最常用的话是控制环境污染，改善环境质量，但缺少量化指标，实践上无法操作和验证。如提出质量量化目标，又可能陷入拍脑袋决策，缺少科学依据。因此，对于十三五环保规划，关键不在于具体规划目标，而在于环保总体目标如何确定。

      我们至今无法确定污染物排放总量以及其与环境质量的关系。近十年我们一直注重总量控制，总量逐年递减，环境质量却每况愈下，这只有两种可能：一种是总量实质并未减少，只是各级都在报告虚假数据;一种是选择的指标不合理，没有全覆盖，一项指标的下降，可能被另一项指标的增加所抵消，此消彼长，环境质量并没有真正改善。到底是哪种可能，还是两个可能都有呢?

      对于总量控制，存在许多问题，九十年代前，要求浓度控制，每个污染源都要达标排放，但环境污染形势没有改变;后来提出总量控制，官方数据已经达标，但环境质量仍然没有得到改善，可能是数据有偏差，总量实际并没有下降;现在又有人提出质量控制。实际上，并不是总量控制的思路不对，只是具体实施方法应有调整，对环境影响大的排放源应加大控制力度，对新增污染源要加强监管，保证数据来源真实可靠。因此，对于十三五环保规划，应设置双控制目标，既要对主要污染物排放总量提出控制，也要对环境质量提出量化目标，并制定相应的经济、技术和政策等保障措施。

      环境保护部环境规划院副院长王金南：

      十三五环保规划应设立四类目标指标。

      首先，要确定水气土的环境质量目标指标，这些目标要有全面公开的监测数据支持，让老百姓相信，最好与公众健康挂钩。现在公开的环境质量监测数据中，只有空气数据全面真实而接近老百姓，水环境质量监测数据公开还有差距，而土壤只公开了部分宏观数据，大部分详细的数据依然保密。因此，我建议全国生态环境监测体系都要独立，能够独立监测和发布环境质量监测信息，监测指标、点位和评价方法都要公开透明，彻底解决环境监测的权威性、独立性和公信力等问题。

      其次，对于主要污染物排放总量控制目标，应该继续推进。总量减排是改善环境质量的硬道理、硬手段、硬任务，但我建议总量控制要瘦身精细，而不要泛化。有些总量控制指标也可以作为预期性指标，因为技术方面很难将国家层面上的污染物减排与环境质量改善挂钩。主要污染物应该要坚持全国性的、约束性的总量控制目标，如SO2和NOx，其他污染物则可以设立区域性或行业性的总量控制指标，通过重点区域空气质量改善规划来设定这些控制目标。

      第三，我国环境保护规划应该是污染防治和生态保护统筹的规划，但目标指标中一直缺项约束性的生态保护指标。因此，环境保护规划往往变成一个“残废”的污染治理规划。在制定十三五环保规划时，特别是国家层面，应该设立生态保护规划目标指标，还要具有可测量、可报告、可核查的(MRV)要求。在划定生态保护红线方面，规定各个地方的生态保护红线面积，由于各地自然生态环境以及社会经济发展水平不一，因此肯定不能搞一刀切的生态保护红线制度。

      最后，十三五环保规划要关注全球环境问题，特别是气候保护问题。在国家整个温室气体排放总量峰值目标框架下，设定2020年的二氧化碳预期排放总量控制，而且根据“共同而有区别”的原则，把二氧化碳总量控制目标分解到地方和重点排放源。加强污染物和二氧化碳的协同控制。

      中国环境科学研究院研究员胡京南：

      环境监测数据应该完全公开，让社会各界都有机会研究其中规律，充分发挥基础数据的作用。另外，应该加强路边空气质量监测，这样可以更好反映人群暴露的实际情况。建议在制定大气质量改善目标时包括以下两个方面，一是降低污染物年均浓度，二是减少重污染天数，这是公众最关注的问题。让公众看到实实在在的治污效果，并与公开的环境监测数据趋势一致，政府信息的公信力就会不断提升。

      污染物总量控制是手段不是目标，可弱化总量减排的目标考核，但要强调工作。大气质量改善需要多污染物协同减排，应该在现有基础上，加强一次颗粒物、挥发性有机物和氨的减排;对于来源非常复杂的污染物，可选择重点行业总量减排。

      中关村空气污染防控联盟理事会主席颜梓清：十二五期间，环保规划执行时主要存在两方面问题，一是污染物排放总量家底不清，没有颁布污染总容量和允许排污量;二是测量装备技术方法不统一，污染数据的可靠性差，检测设备五花八门，各政府部门推脱监管。

      十三五环保规划对大气质量的提升，要以防、控为主，治理为辅，将单个排污源的排污标准防控好，才能减少排污总量，科学预估年排污允许量，实现总量控制。保证技术措施到位和监管好数据质量，质监局和环保部要对数据质量高度重视，对虚假技术和数据进行清理，真实数据是控污和提升空气质量的基础。

      过去十年，排污总量逐年递减的“数据来源、技术措施、标准限值、制定依据，数据可靠”等都没有交待清楚。“标准限值”是控制排放总量的有效杠杆，标准限值低，合格率就会提高，标准限制高，合格率就会降低，所以科学制定好标准限值，采用数据可靠性好的技术措施，就能控制好排污总量，有效提升空气质量。控制好总量的前提是，要全面真实掌握现有排放量，对超标排放要坚决执法。

      《财经》杂志环科组记者高胜科：总量控制和质量改善两手都要抓，如果只提质量改善，会被质疑为国家把担子转交给了地方，而地方逐渐下发任务，最终容易一场空。如果没有总量控制的抓手，国家只按结论行处，过程交给地方，而地方对于如何做到质量真正改善又困惑、又困难。所以，没有总量控制，就没有质量改善，这两个目标并行不悖。两方面都有必要，只不过是先后顺序不同而已。否则，只抓一样，要么没效果，要么被认为是中央在推责。而且，环境质量改善不是空谈，更实际的、切中利弊的总量控制的匹配同样重要。

      对于各地要完成的各项指标，公开的数据都是可以完成任务的，甚至提前完成，但过剩产能数量依然没有减少。另外，各地对不同的总量控制指标意见不一，不少地方的心态是，不怕削减，只怕削减的指标不公，于是出现了数据弄虚作假的现象。

      国家气候战略中心主任研究员李俊峰：

      十三五环保规划应该抓大事，即抓大气、水源和土壤的污染控制问题，并提出明确的质量控制目标。大气按京津冀、长三角、珠三角等联防联治的要求提出改善目标，比如采用两个约束性指标，每年PM2.5重污染天数及年均下降率和城市提前达标率;水源按水系提出改善要求;土壤按轻重缓急提出不再恶化的策略。

      十三五环保规划应该少说空话、大话，提出一些公众读得懂的指标，比如十二五提出的污水处理率该如何考核?能否将重要水源水质提高一个等级?土壤污染持续恶化的局面能否得到控制?也就是说，政府公布数据与公众实际感受能否吻合?政府应该把污染的真相告诉公众，不为不符合环保的发展背书，不为污染企业找借口。

      国家海洋局第一海洋研究所海洋生态研究中心研究员陈尚：

      我认为，基于剩余环境容量的减排，才能改善质量。很多地方已经没有容量，即使减排也改善不了环境，需要配上修复措施。

      关于生态指标，我有三点建议。

      首先，十三五环保规划应该加入生态保护红线制度。控制指标要明确提出，包括面积。提出要进行红线评估，红线区能提供多少生态产品，提供哪些生态产品，总量有多少，国家和每个省份需要多少，缺额多少，能否满足保障生态安全的要求。

      其次，确立生态补偿制度，包括基于纵向和横向财政转移支付的生态保护补偿制度，基于破坏者付费的生态损害补偿制度。另外，也为生态修复和生态保护补偿筹集资金。配套生态补偿制度，需要开展生态服务评估和生态损害评估(定损)，针对不同产业实施差别化的生态补偿比例。

      北京师范大学环境学院教授博导曾维华：

      我国从“九五”开始实施污染物排放总量控制制度，经过近二十年的努力，卓有成效。在经济高速发展、污染物产生量不断增长的同时，有效地控制了环境质量不断恶化的趋势。尽管如此，我国环境质量并没有得到根本好转，部分地区还有恶化趋势;这就需要我们反思我国当前实施的污染物总量控制制度存在的问题。

      首先，我国幅员辽阔，北起黑龙江省漠河以北的黑龙江主航道中心线(北纬55°多)，南至南沙群岛中的曾母暗沙(北纬4°附近);东起黑龙江与乌苏里江的主航道汇合处(东经135°多)，西至新疆帕米尔高原(东经73°附近)。经纬度跨度很大，气候类型众多，东半部有大范围的季风气候，自南而北有热带季风气候、亚热带季风气候、温带季风气候，西北地区大多为温带大陆性气候，青藏高原地区是独特的高原气候，西部高山地区则表现出明显的垂直气候特征，各地区水文气象条件差异很大。这却导致作为总量控制依据的环境容量(无论是环境空气，还是水环境)，时空差异与分布特点巨大。

      其次，目前我国实施的总量控制方式采用的是，总量控制指标自上向下分解。尽管，在十二五期间尝试着自下向上协调，并兼顾各省市社会经济发展的差异性，尽量做到公平，但是，总体上总量控制指标还是脱离环境容量约束，属于目标总量控制范畴。由此可见，我国目前实施的总量控制制度与环境质量控制是脱节的，尽管污染物排放总量在不断消减，但是局部地区环境质量却还在恶化。

      为解决污染物排放总量控制与环境质量控制脱节的问题，有必要逐步由目标总量控制过度到基于容量的总量控制;更主要的是兼顾我国环境容量的时空差异，针对不同地区环境容量的时空特点，采取具有针对性的差异化容量总量控制。

      差异化基于容量的总量控制并非新鲜事物，早在上个世纪70年代初，为了在满足河流的水环境质量标准的基础上，充分利用河流的自净能力，美国部分地方政府开始尝试建立动态排污标准，允许污染源在不同季节的排污量发生变化。根据该标准，美国开展了有关季节性排水规划(SeasonalDisgePlanning―SDP)的研究，对污染源的污染物排放行为进行动态管理。在这之后，SDP先后在美国、印度、加拿大、伊朗、澳大利亚等国家和地区得到研究和应用，其中在美国使用最为广泛。在1979年和1983年，Lamb等采用问卷的形式在全美各州调查统计SDP的使用情况，在1979年调查的39个州中，有21个州采用随季节变化的污水排放标准，到1984年调查的48个州中，有45个州采用随季节变化的污水排放标准。调查结果显示：SDP在全美各州使用非常广泛，使用SDP后污水处理厂的建设费用、运行费用都明显降低了，并且，环境质量超标风险可以控制在容许范围以内。

      综上所述，我们建议“十三五”污染排放总量控制应考虑实施差异性分类管理。在全国水环境容量区域划分基础上，兼顾各行政单元污染物排放总量与总量控制管理需求，开展污染总量分区管理试点工作;对于污染重的、没容量的地方可考虑仍然实施目标总量控制，有条件的地方采用基于容量的总量控制。即使是基于容量的总量控制，在我国很多季节性明显的地区，可以考虑采用季节性总量控制试点，根据水文、气象条件的差异，制定动态总量控制目标，实施季节性总量控制动态管理。关键在于不能像以前那样一刀切，要给地方一定自主权，给地方留有一定结合自身特点的发挥空间;当然，地方应在环保部污染物排放总量控制总体框架下，实施自己具有针对性的总量控制管理方式。

      总体来讲，要考虑容量的时空不均与差异，在充分考虑区域/流域水文气象条件差异前提下，实施分季节分区域的总量精细化管理;也就是要体现时间上动态管理、空间上差异管理的思想。时间上，可以分季节;空间上，分区域，实施分区动态污染物排放总量控制。

      最初，可以先试点，选择典型地区、可控的污染源实施，比如有在线监控的城市污水处理厂与大的电厂等。同时，要充分考虑实施分区、分季节污染物排放总量控制导致的环境质量超标风险，尽量将超标风险控制在容许范围以内。这就需要环保部在地方试点研究基础上，针对我国不同地区的特点，设计相应具有针对性的分区、分季节污染物排放总量指南与相应标准，指导地方开展污染物排放总量动态分区管理工作，在环保部相应政策、法规与标准总体把控前提下，调动地方自觉性与自主性，形成具有地方特点的差异化污染物排放总量控制制度。

      第三，对每个单位都要考核废水排放总量减排，第一年核定总量，制定年度减排量。每年考核结果排名公布，全国通报。中央机关、学校、研究所、企业、协会等所有单位都要参加。

      第四，我国海洋富营养化严重，赤潮频发，主要是有机污染，共有两个污染源：城市的生活用水和农村的施肥。因此，十三五环保规划还应包括土壤、湖泊、海湾的生态修复指标和生态建设指标。

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