新大气污染防治法出炉:空气质量考核将公开政府权责

　　2015年8月29日，中国国家主席习近平签发第三十一号“主席令”，正式发布经十二届全国人大十六次会议修订通过的《中华人民共和国大气污染防治法》。该法将于2016年1月1日起施行。

　　在全国人大常委会对“大气法”修订草案进行第二次审议之后，社会各界对于当时的修订草案文本提出了大量的意见，争议之声渐起。《南方都市报》于2015年7月22日刊发报道：《<大气污染防治法>修订：专家为何呼吁“大改”？》，该报道整理并提出“理顺思路”之后草案中应当增加的内容。这些内容中最重要的一部分――大气环境质量管理和考核，最终写进了正式发布的“大气法”里。

　　不尽善尽美但有进步

　　“这应该不仅是环境保护部门的法律――尽管环保部门是该法律实施的重要主体――《大气污染防治法》应该是全社会防治大气污染的行动规则。”

　　环境管理的最终目的是环境质量的改善，“一审稿”和“二审稿”(全国人大第一次审议和第二次审议的草案文本)中缺失掉的质量管理和考核的内容，在“三审”时已经增加，并且突出体现在了“总则”第四条：

　　国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门，按照国务院的规定，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。省、自治区、直辖市人民政府制定考核办法，对本行政区域内地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。考核结果应当向社会公开，等等。

　　接受南都记者采访的多位专家、官员表示，最终版本的“大气法”，吸收了多方面的意见，比“二审稿”有较大改进。虽然不能说尽善尽美，但历史地看，也是很大的进步。

　　一直作为专家参与人大修法讨论的环保部环规院副院长兼总工王金南对南都记者说：“这应该不仅是环境保护部门的法律――尽管环保部门是该法律实施的重要主体――《大气污染防治法》应该是全社会防治大气污染的行动规则。依法治国，科学立法，首先要改革立法模式，希望正在启动的《水污染防治法》修订能够见效。”

　　“尽管这部法律还说不上尽善尽美，但是比较之前的法律文本，已经有了很大的进步，像对燃煤、机动车、挥发性有机污染物等等方面的管理都提出了新的要求。下一步，就是怎么严格执法去实施的问题了。”环保部污防司大气处处长禄世泽说。他告诉南都记者，“大气法”的修订筹备工作早在多年前就开始了，但是进程一直比较缓慢。大气“国十条”的出台和实施，需要相关法律的匹配对接，因此客观上加速了这一进程。

　　环境管理思路大扭转

　　“质量考核不合格要坚决问责、限批，质量完成任务而总量没有完成的情况下，不仅不应该限批，还可以容许适当增加排放。”

　　虽然“大气法”要为大气“国十条”提供法律依据，但多名参与修法讨论的专家告诉南都记者，比起可圈可点的大气“国十条”，“大气法”的修改草案却像是走了一趟“回头路”，曾一度思路不清、主线不明、缺乏逻辑。

　　比如说，大气环境质量和大气污染物总量减排的关系，是“根本目的”与“一种手段”的关系，却在法律地位上出现层次不清甚至颠倒主次。修改草案中，涉及大气污染物总量控制的内容不仅比重大而且成体系，是对地方政府和企业等等考核、监督的重点。相反，已经在大气《国十条》中提出来的“质量考核”要求，却从最初的“大气法”修订草稿中“消失”了。此外，涉及到其他各部委、地方政府权责的诸多内容，如各种标准的制定和执行等相关内容，也都呈现出博弈之后语焉不详的景象。

　　2014年12月，当这样的一份“大气法”修订草案提交到全国人大常委会进行审议的时候，无论是作为最初起草者的环保部，还是全国人大、各相关部委，包括随后向全国人大提出共五千多条意见的近千名社会公众，并不是都很满意。

　　2015年1月，原清华大学校长陈吉宁被任命为环保部新任党组书记，2月即上任部长。就在他履新环保部之前的2014年12月26日，陈吉宁还作为十二届全国人民代表大会常务委员会委员对新法修正案提出了多项修改意见，包括草案需要增加对地方政府硬性的大气环境质量考核和约束等。

　　在8月25日于北京召开的全国环保厅局长研讨班座谈会上，陈吉宁谈到“十三五”时期环保工作思路时说，“环保工作要以改善环境质量为核心，要着力处理好总量与质量的关系。”他说，质量是根本，总量是实现质量的重要手段。实现质量改善，既要通过总量控制解决固定污染源的问题，也要通过有效政策激励各方面共同参与加强环境治理，从而实现环境质量的根本改善。尤其是落实到考核问题上，质量是核心，是硬约束。质量考核不合格要坚决问责、限批，质量完成任务而总量没有完成的情况下，不仅不应该限批，还可以容许适当增加排放。

　　参与座谈会的一位环保厅长告诉南都记者：这就是一个根本性的管理思路的扭转――不再掩耳盗铃地将手段本身当作目的，不再将说不清楚的总量数字当作最重要的考核依据。虽然，最终的“大气法”文本在思路上没有做到特别清晰，但在几次修改后，已经呈现出这种方向性扭转的开端。

　　尘埃落定的“大气法”虽然留下了一些遗憾和未竟的争议，但争议之中也包含不少期望值。王金南说：“个人认为新修订的《大气污染防治法》总体上依然存在一些瑕疵，但如果能够认真地去落实80%，全社会都能依法保护大气环境，那么蓝天白云就会常驻我们的穹顶。”

　　观察

　　1已具“清洁空气法”雏形

　　对比2000年修订的《大气污染防治法》，新“大气法”的条款增加了一倍多，不仅适应新的环境形势增加了对燃煤、机动车、船舶、挥发性有机污染物等污染源的管理内容，更强化了政府的责任，并有了更为明确的部门分工，充分体现了社会各界对清洁空气负有的责任和义务。新法虽然名称上没有改变，但实质上已经有了“清洁空气法”的雏形。

　　早在“二审”之前，王金南就曾提出书面建议：建议以《大气污染防治法》修订为契机，借鉴欧美发达国家的立法经验，并吸取《环境保护法》修订的经验，将现行的以原则性要求为主的《大气污染防治法》扩充成为包含详细法律规定的“清洁空气法”，以增强法律在实施中的实用性和权威性。

　　他解释说，防治环境污染是我国环境立法一直以来围绕的主题，其重点是对各种污染源的排放行为做出法律规定。随着全面建成小康社会对环境质量的要求不断提高，立法目标应该适时进行调整，清晰树立面向改善环境质量目标的立法新思维，为全面实现环境质量导向的环境管理转型提供法律支撑。

　　2排污许可制度走上快车道

　　新“大气法”的问世，也顺应新时期环境管理的要求，为新的制度建设扫清了一些法律障碍。

　　环保部科技标准司一位官员告诉南都记者，如关于排污许可证制度，旧“环保法”规定：在两控区，省级人民政府可以对二氧化硫发排污许可证；新“环保法”则规定：国家“依照法律规定”建立排污许可证制度。

　　新“大气法”，实际上把新“环保法”留下的后半截话给说完了。根据新“大气法”的规定：排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。

　　根据“立法法”的规定，排污许可证的法律制度藉此就可以走上快车道。排污许可制度的体系化建立，也将会是环境管理转型的一个重要契机。