环保税：税负平移能否堵住排污费“漏洞”

    《环境保护税法》是我国2015年3月确立“税收法定”原则后制定的第一部单行税法，显示了政府希望更多运用对接市场机制的手段解决环境问题的决心。让高污染、高排放企业“死亡”的同时，让清洁生产企业得到重生。这就是积极推进环境税改革的关键所在。

    酝酿和讨论已久的《中华人民共和国环境保护税法》(以下简称《环境保护税法》)终于正式出台了，作为我国第18个税收种类，将于2018年1月1日起开征。

    对此，中国财政科学研究院研究员贾康认为，《环境保护税法》是我国2015年3月确立“税收法定”原则后制定的第一部单行税法，显示了政府希望更多运用对接市场机制的手段解决环境问题的决心。

    “环境税应成为真正的‘死亡税率’。”复旦大学环境经济研究中心副主任李志青强调，让高污染、高排放的企业“死亡”的同时，让清洁生产企业得到重生。“这就是积极推进环境税改革的关键所在。事实上，环境税改革并非要给企业‘增负’，而是在帮助企业‘减负’”。

    然而，专家认为，要达到这样的效果尚需破解实际操作中的几个难题。

    税负平移能否堵住排污费“漏洞”

    《环境保护税法》规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境税的纳税人，应当依照本法规定缴纳环境税。

    贾康说，环境税是将环境污染排放外部性损害“内部化”的一种重要工具，该法律的出台，极大提高了环境税费的法律地位，比原来以行政规章支撑的排污费有更高的法律效力等级。环境税以法律形式确定“污染者付费”原则，由税务部门而不只是环保部门征收，也将加大征收力度，提高环境税收征收的规范性和透明度，更有利于按照机制设计意图向排放企业释放减排信号，促进绿色发展。

    然而，贾康认为，环境税设计尚偏保守，其明确遵循的原则之一是“将排污费制度向环境保护税制度平稳转移”，包括依据现行排污费收费标准为基础设置税率标准。“总体‘平移’了原排污费的负担，改革力度显得不足。”他说，在我国环境污染带来的威胁和制约日益凸显的情况下，需要环境税更好发挥促进减排降污作用，这就要求今后寻找机会创造条件，从税率水平、覆盖范围等方面进一步改进和完善环境税。

    “税负平移原则的核心在于，环境税征收规模在初期将维持平稳过渡，不会出现激增情况，不会给企业增加更多负担，这是中央的设想和出发点。”李志青说，由于先前在排污费征收中存在诸多“遗漏”之处，“费改税”后有可能由于征收严格而出现实际税额剧增情况。

    税率水平能否真正反映环境损失和减排成本

    “中国企业的负担较重似乎是不争的事实，但非常有趣的是，中国企业承担这么多的种种‘负担’，却偏偏没有承担他们最应该负担的一种成本，那就是‘环境成本’。”李志青说。

    统计数据显示，2015年我国排污费的征收额为173亿元。李志青说这个数字与主要税种规模相比简直“就连一个零头都不到”。相反，由于企业排污所带来的直接环境损失每年少则以千亿元来计，间接环境损失和各种减排成本则多达数万亿元。

    贾康也表示，原排污费被“诟病”行之无效的原因之一就是征收标准偏低,甚至远低于排放企业的污染治理成本。结果排放企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染，不利于设立排污费形成经济激励促进企业减排的初衷。

    《环境保护税法》规定，“污染物的应纳税额为污染当量数乘以具体适用税额”。如大气污染物每污染当量1.2―12元;水污染物每污染当量1.4―14元;固体废物按不同种类每吨5元至1000元不等，其中危险废物为1000元/吨;工业噪声按超标分贝数，每月按350元至11200元缴纳。

    李志青说，最终环境税不会给企业增负，而是帮助企业“减负”。要理解这一点，就要理解环境税本质，它是一种污染的“从量税”。也就是污染排放越多，缴纳税额就越高。

    从企业角度看，缴纳税额越高，意味着污染排放成本越高。“生产效率低、污染排放多的企业将缴纳更多环境税;但生产效率高、污染排放少的企业可从中获得好处。”李志青说，环境税实则是在对不同企业进行“甄别”，甚至是“分化”。“最终，环境税负差异造成价格差别或生产规模差异,好企业产品的市场占有率提高了,坏企业被挤出市场。”

    “可以说，环境税真正称得上是一种典型的‘死亡税率’，它对社会经济的绿色发展而言是有益而无害的。”李志青说。不过，他建议，环保税的税率设置应在现行排污收费基础上适当提高，以促进重污染企业转型，税率应该实行差别化，让环保税真正起到应有的作用。

    贾康则认为，从税法的设计角度看，《环境保护税法》是依据现行地方最高排污费标准，制定了环境税的税额“上限”，并没有给地方政府依照自身减排的需求和意愿、设定更高税率的空间。这不利于环境税在一些地方发挥更大的促进减排作用，今后应考虑在该法的“动态优化”中加入地方“权变”空间，替代或置换原区域性的税外调节。

    部分行业免征环境税会“放过”排放源吗

    《环境保护税法》规定，非规模化养殖的农业、城镇污水处理厂和生活垃圾处理厂“不超过国家和地方规定的排放标准的”等排放“相应应税污染物”，“暂予免征环境保护税”。

    但“不超过国家和地方规定的排放标准的”并非是“零排放”。贾康认为，这依旧是“平移”了现有排污费体系中对免征范围的规定。但上述几类排放源已日益成为我国的主要排放源，并是中长期排放的主要来源。

    据统计，2013年城镇污水处理厂排放的废水占到我国废水排放总量的近七成，并呈逐年上升趋势;从2014年到2020年,我国城镇生活垃圾将新增约3162万吨,由此带来生活垃圾处理厂的渗滤液中化学需氧量、氨氮、磷等污染物问题都将相当可观。2014年农业贡献的化学需氧量、氨氮排放分别占到了48%、32%等。

    贾康说，考虑到这些方面的排放和污染，在今后修订过程中，应当寻求突破，对这些行业排放开征环境税。此外，设计更严格、有力度的环境税方案和保证经济健康发展，决不是互不相容的对立关系。“即在不增加甚至降低宏观税负的同时，以更高水平的结构化税收调节机制，来促进实体经济优化结构、提升经济增长质量，实现可持续发展目标。”他说。

    发达国家的“环境税”

    自20世纪70年代起，不少国家就采取了各种法律和政策手段，保护自然环境和维护生态平衡。

    其中一些发达国家将税收也作为保护环境的一项重要政策措施，把环境税引入其税收制度。目前在部分发达国家征收的环境税主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税5种。

    二氧化硫税

    1972年，美国率先开征此税。其税法规定，二氧化硫浓度达一级和二级标准的地区，每排放一磅硫分别课征15美分和10美分，以促使生产者安装污染控制设备，同时转向使用含硫量低的燃料。1991年1月，瑞典也相继开征了二氧化硫税，该税是根据石油、煤炭的含硫量来征收的。

    水污染税

    目前，西方一些工业国家都对污染水质的行为进行课税。德国从1981年起开始征收水污染税，以废水的“污染单位”为基准，在全国实行统一税率，目前该税年收入在20亿马克以上，税金全部作为地方收入用于改善水质。而荷兰征收的水污染税是政府对向地表水及净化工厂直接或间接排放废弃物、污染物和有毒物质的任何单位和个人征收的一种税。该税由省级政府所属的30个水资源委员会征收，税率根据排放物质的耗氧量和重金属的含量来确定，对不同的水资源保护区实行不同的税率。

    噪声税

    美国、德国、日本和荷兰等国都征收此税。荷兰的噪声税是政府对民用飞机的使用者(主要是航空公司)在特定地区产生噪声的行为征收的一种税。它的税基是噪声的产生量，征收这种税的主要目的是为政府筹集资金，用于在飞机场附近安装隔噪设施，安置搬迁居民等。

    固体废物税

    该税主要是根据废弃物的实际体积和类型定额征收。课税对象包括饮料包装物、废纸和纸制品、旧轮胎等。在美国对固体废物实行饮料容器押金法，即顾客在购买饮料时要预先交上一定的押金，到归还空容器时再退还押金。以此减少随意乱扔废饮料包装物现象，达到保护自然环境和节约能源的目的。

    垃圾税

    荷兰较早开征垃圾税，主要是用于为收集和处理垃圾筹集资金。征收方式是以每个家庭为一征收单位，人口少的可以得到一定的减免。同时，荷兰还根据每个家庭所产生的垃圾数量，开征了政府垃圾收集税(各地的市政府可在两种税之间进行选择)。

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