专访李高：实现双碳目标 既不应攀高峰也不应一刀切

2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联大一般性辩论上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

今年1月，作为应对气候变化主管部门，生态环境部明确，抓紧制定2030年前二氧化碳排放达峰行动方案，鼓励能源、工业、交通、建筑等重点领域制定达峰专项方案，推动钢铁、建材、有色、化工、石化、电力、煤炭等重点行业提出明确的达峰目标并制定达峰行动方案。

《中国新闻周刊》近期专访了生态环境部应对气候变化司司长李高。他指出，距离2030年前碳达峰已不足十年，同时还要统筹考虑2035年远景目标和2060年前实现碳中和的要求，完成任务时间紧、任务重、挑战大。双碳目标的提出，是中国经济社会发展全面绿色转型的目标与方向，将在未来的几十年深刻影响我国的经济、能源、产业、科技、投资、金融等方面的发展。

不希望看到一刀切

中国新闻周刊：在碳达峰的目标时间上，我国此前的表述一直是“2030年左右”。但在去年9月，习近平主席明确限定了截止日期为2030年，原因是什么？

李高：这是一个富有雄心、也更有难度的目标。我想，有两方面的原因。

一方面，体现了我国应对全球气候变化的领导力和大国担当。中国作为最大的发展中国家，在气候变化领域、在事关全人类未来的重大挑战面前，以负责任的态度，争取作出最大的贡献。习近平主席的重大宣示，为我国应对气候变化、绿色低碳发展明确了目标、指明了方向，为国际社会全面有效落实《巴黎协定》、强化全球气候行动注入了强大的政治推动力，提振了信心与希望，具有深远的国际国内影响。

另一方面，我国已转向高质量发展阶段，要素成本上升，传统发展动力减弱，需要培育增长新动力、新模式和新优势。碳达峰目标和碳中和愿景，是经济社会高质量发展的倒逼机制和生态环境高水平保护的治本之策，可以更好地发挥我们的制度优势、改革红利、政策动力、技术潜力。

中国新闻周刊：有专家在讨论实现碳达峰实现路径时认为，可以先缓后陡，在“十四五”期间在考虑经济发展的情况下适度放松。你怎么看？双碳目标和“十四五”以及未来一段时间经济社会发展之间，应如何平衡？

李高：首先要明确，实现碳达峰、碳中和与经济发展不是对立的关系。双碳目标的提出，是挑战，更是机遇。

作为最大的发展中国家，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，仍面临着发展经济、改善民生、消除贫困、治理污染等一系列艰巨任务。这就要求我们在推动实现碳达峰、碳中和的过程中，要实事求是地立足我国国情、发展阶段和实际能力，坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，妥善设定阶段目标，科学进行工作部署，一个五年计划接着一个五年计划扎实推进。

在考虑双碳目标时，要一体考量碳达峰与碳中和，如果为达峰而达峰，碳达峰变成“攀高峰”，碳中和的困难会很大，代价就会很高。因此，“十四五”作为碳达峰的关键期、窗口期，决不能再走老路，必须要抑制地方盲目上马高耗能、高排放项目的冲动，切实把新发展理念落到实处。

当然，一刀切也是我们不希望看到的局面，比如为完成指标拉闸限电。我们并不是要在短期内把传统化石能源全部替代掉，我们更希望看到的局面是，既平稳有序，又积极作为。

严控煤电，防止“碳达峰”变成“攀高峰”

中国新闻周刊：目前，二氧化碳排放达峰行动方案的制定进展如何？在当下的探讨中，什么领域、什么行业的碳达峰、碳中和探讨得最多？争论的焦点是什么？

李高：生态环境部高度重视碳达峰、碳中和工作，开展了大量研究工作，多次组织专题座谈研讨，深入分析地方和重点行业碳排放总量现状和趋势、峰值目标制定、达峰判定依据、达峰基础数据等。截至目前，我们已经对电力、钢铁、水泥、电解铝、石化、化工、煤化工、建筑、交通等重点排放行业和领域进行了专题研究，并形成研究报告成果，覆盖我国碳排放总量的80%左右。同时，我们也启动了碳中和战略研究相关工作，组织相关研究机构对碳中和时间表、路线图、重点任务、重点行业、关键技术、重大政策、重大制度开展战略研究。

目前来说，各方探讨最多的还是电力、钢铁、水泥这几个重点排放行业。要想实现碳达峰首先面临的就是能源结构调整，必须要把化石能源，特别是煤炭的比例降下去，并进一步提升可再生能源的比例。而我国发电仍然以煤电为主，它所面临的降碳问题就比较大。同时，我国仍处在工业化阶段，第二产业占比很高，在这种情况下，电力是很突出的问题。

钢铁、水泥也类似，一方面直接耗煤，另一方面耗电，如果电源结构不调整，耗电就是消耗以煤电为主的电力供应，实际仍然是耗煤。所以电力、钢铁、水泥是大家关注、探讨的比较多的。

以电力为例。我国从资源禀赋来说，富煤、贫油、少气，因此电力基础是煤电。当前，我国煤电发展本身比较先进，而且大多数装机是新建的，因此探讨中有一种声音指出，太激进的政策会造成比较大的浪费。

总体而言，虽然大方向必然是可再生能源替代煤炭资源，但最合适的路径、具体的技术方案只能在实践中摸索，用政策来推动，由市场来检验。

中国新闻周刊：你在不久前公开表示，防止碳达峰变成“攀高峰”。但从煤电领域来说，有专家统计后认为，“中国煤电仍处于规模扩张阶段”。你对此怎么看？接下来各地处在开发阶段的煤电项目应怎么办？

李高：中国将严控煤电项目，决心是坚定的。煤电的定位将进一步改变，从主力电源向保障性电源和提供电网灵活性的方向转变。目前电网的可靠性、储能技术尚未实现革命性突破，在大力发展可再生能源的同时，仍需要一定规模的煤电保障电网安全和基本民生。但新建煤电项目，不再是传统意义上满负荷运行的煤电厂，将实行更加严格的节能和排放标准，产生的二氧化碳相比传统煤电大为减少。

长期以来，在我国自身能源禀赋下，我国能源结构以煤为主，短时间内难以根本转变。我们要认识到，煤炭带来的大气污染和碳排放问题无法得到根本解决，既不符合全球绿色低碳转型大势，也不符合我国可持续发展要求。我们也要认识到，我国可再生能源资源丰厚，而且是本国可以掌控的、不受国际地缘政治变化影响的能源，大力发展可再生能源，既能够满足生态环境保护需要，也有利于降低对外来能源的依赖。同时，也需要强化能源安全风险管控，提高能源系统灵活性和供应弹性，确保国家能源安全。

各地要有效控制高耗能、高排放项目

中国新闻周刊：我国各省资源禀赋不同，你认为应该如何界定各省份碳减排责任？哪些地区可以率先达峰？

李高：影响各省碳排放的因素众多，除资源禀赋以外，还包括产业结构、生产方式、生活方式、空间格局等，各省的排放情况也有较大差异，少的不足1亿吨，多的超过10亿吨，各地区达峰既有时间维度问题，也有规模维度问题，还有转型质量问题。因此，各地落实国家碳达峰、碳中和目标，要处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，以全国一盘棋的思路统筹谋划，强化顶层设计，压实地方、行业和社会等各方责任，从明确碳责任、控制碳项目、提高碳价格等方面共同努力。

这是“自下而上”与“自上而下”相结合的过程。首先，地方政府应积极主动想办法，制定符合本地实际的达峰路径。其次，政策设计者应耐心细致、科学精细，严防简单粗暴一刀切，综合考虑各地区人均GDP、人均碳排放、能源结构、产业布局、国家区域发展战略等因素，分析研判各地区控制温室气体排放的责任、潜力和能力，根据各地实际分类施策。

中国新闻周刊：为了引导地方尽快制定碳达峰时间表和路线图，当前有哪些重点行动？

李高：下一步，我们将深入实施积极应对气候变化国家战略，推动地方和行业认真落实控制温室气体排放目标责任。

一是研究制定二氧化碳排放总量控制制度。通过达峰行动方案编制明确各地区2021~2035年二氧化碳排放总量控制目标并每年动态更新，实施国家对地方二氧化碳排放总量的预算管理。将全国碳市场建设与总量控制制度有机融合，在发电行业碳市场平稳运行的基础上，积极稳妥地扩大全国碳市场覆盖行业范围，有序纳入水泥、有色、钢铁、石化和化工等高排放行业，实现地区层面和行业层面的总量管理。

二是压实地方行业责任，有效传导目标压力。明确各地方和重点行业的达峰目标、行动方案和配套措施，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达峰。支持有条件的地区综合运用二氧化碳排放总量控制制度、碳排放权交易市场、国家自主贡献重点项目库等政策工具，引领和倒逼经济社会发展全面绿色转型，在全国率先实现二氧化碳排放达峰和达峰后二氧化碳排放稳中有降。

三是有效控制高耗能、高排放项目。要求各省（区、市）研究识别2021~2035年投产的高能耗、高排放重大项目（综合能耗1万吨标煤以上）并列出清单，综合分析重大项目对本地区碳排放影响。要对已经批复尚未投产的高能耗、高排放煤电、煤化工、石化等项目重新审核，尚未批复的高耗能、高排放项目通过能评、环评等制度等加以控制。

四是完善考核评估机制，持续推动落地落实。强化年度监督考核，推动将达峰行动有关工作进展纳入中央环保督察，在“十四五”末，对各地方和重点行业达峰行动的进展情况开展阶段性考核评估，及时调整强化政策措施，确保实现达峰目标。

将达峰行动工作进展纳入中央环保督察

中国新闻周刊：全国性碳排放权交易市场即将启动运营，为什么以发电行业作为突破口？接下来将如何扩大参与碳市场的行业范围和交易主体范围？

李高：选择以发电行业为突破口，主要考虑因素包括四个方面，一是发电行业数据基础较好、产品单一，排放数据计量设施完备，数据管理规范且易于核实，配额分配简便易行；二是行业排放量较大，去年年底，生态环境部印发了《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，公布包括两千多家发电企业和自备电厂在内的重点排放单位名单，正式启动全国碳市场第一个履约周期，全国碳市场覆盖排放量超过40亿吨，将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场；三是管理制度相对健全，行业以大型企业为主，易于管理；四是从国际经验看，电力行业都是各国碳市场优先选择纳入的行业。

除发电行业外，我们也针对其他行业开展了大量基础工作。在排放数据报告方面，我们组织各地方主管部门完成了包括发电、建材、有色、钢铁、石化、化工、造纸、航空等重点排放行业7000余家企业2013至2019年度的碳排放数据报告与核查工作，为全国碳市场扩大行业覆盖范围奠定了基础。

“十四五”是我国碳达峰的关键期、窗口期，碳市场将实现从试点交易先行到全国市场建立，从单一行业突破到多个行业纳入，从启动上线交易到持续平稳运行。我们将在发电行业碳市场运行良好的基础上，逐步将市场覆盖范围扩大到更多高排放行业，丰富交易品种和交易方式，实现全国碳市场的平稳有效运行和健康持续发展，有效发挥市场机制促进地区和行业层面总量管理的作用，促进绿色低碳技术创新、引导气候投融资等方面的重要作用。

目前全国碳市场建设已经进入关键阶段，将尽快发布登记交易结算相关规则，完成注册交易系统的进一步建设，组织做好配额分配运行测试，尽快启动上线交易。