全国碳市场延后开跑，合理碳价、控排目标企业承受力待解

经济观察报 记者 高歌 全国碳市场未能在6月底前上线交易。

6月30日，经济观察报从相关部门获悉，生态环境部此前的确在按照6月底在全国推开碳市场的时间表做准备，相关方案也已经上报，但由于一些程序上的原因，尚未获批复，因此需要延后，但目前相关工作仍在推进中。

在5月26日生态环境部的例行发布会上，生态环境部新闻发言人刘友宾表示，已组织有关单位完成上线交易模拟测试和真实资金测试，正在组织开展上线交易前的各项准备工作。拟于今年6月底前启动全国碳市场上线交易。

全国碳市场首批纳入2200多家发电行业(含自备电厂)的重点排放单位，排放总量约40亿吨，占全国排放的40%左右。一经开启，全国碳市场将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。

全国碳排放权交易市场支撑系统包括注册登记与结算系统、交易系统和数据报系统。按照最新的要求，企业需通过环境信息平台进行数据报送，其他系统的建设采用“双城”模式，由上海环境能源交易所牵头碳排放权交易系统的承建与运营，湖北碳排放交易中心负责注册登记与结算系统的建设。

7月1日，上海环境能源交易所相关人士对经济观察报称，目前关于碳交易的一切准备工作都还在有序推进，之前已经按照有关部门的验收要求做了很多工作，如果接下来有改进的需求，我们也会扎实改进，为碳市场的顺利推进做好准备。

接受经济观察报采访的多位业内人士表示，要在全国推开碳市场，部分管理规定还有待细化，相关管理体系有待检验。此外，抵消机制的具体规则尚未出台。

中创碳投教育咨询有限公司高级研发经理刘焰真在接受经济观察报记者采访时说，CCER（国家核证自愿减排量，ChineseCer－tified Emission Reduction）从2017年停止备案之后，相应的制度还在修订和完善的阶段，具体的细则还需等待。

业内人士认为，全国碳市场推开后，抵消比例估计在5%―10%之间。

碳期货等配套政策也备受关注。此前，监管层已经明确广期所（即广州期货交易所）筹备碳期货品种。7月1日，经济观察报获悉，由于广期所成立时间比较短，团队还在建设当中，目前其对碳期货的研究还处于早期阶段。不过，由于期货需建立在现货基础上，广期所已经与上海环境能源交易所密切对接和互动。预计广期所对碳期货的研究，还需要等到全国碳市场正式推开一段时间后才会有更多成果。

目前顶层设计仍然有待完善，上位法《碳排放权交易管理暂行条例》已纳入国务院2021年度立法工作计划，但尚未完成。2021年1月5日出台的《全国碳排放权交易管理办法（试行)》为生态环境部部门规范性文件，自2021年2月1日起施行。

刘焰真认为，碳市场本身是一个政策导向型市场，从法律体系上来说，上位法尚未出台，现行的相关工作以生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行)》和系列管理办法与管理规则为指导进行落实。全国碳市场开启线上交易后会处于初期摸索与实践阶段，相关条例、管理办法与管理细则会在碳市场发展过程中不断深化完善。

从地方试点到落地运行

该如何理解碳排放权交易？刘焰真表示，所谓碳排放权交易是指，政府出具企业在一定时间和范围内的碳排放许可，企业通过免费配额、减少自身排放、交易排放许可等方式来获得排放权力，最终目的是鼓励减排成本低的企业多减排，从而降低全社会的减排成本。

全国碳市场的建立大致可以分为三个阶段：地方试点、软启动以及全国碳市场的落地运行。

2011年10月，国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点。2013年11月26月，上海碳排放交易市场率先启动交易。2014年，国家发展改革委发布《碳排放权交易管理暂行方法》，首次从国家层面上明确了全国统一的碳市场总体框架。

2017年12月，国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，标志着全国碳市场完成总体设计，开启建设。这一阶段现在被称为全国碳市场的“软启动”阶段，主要作用在于全国碳市场的建设、模拟与完善。

2021年随着《碳排放权交易管理办法（试行）》的发布与施行，全国碳市场正式进入落地运行阶段。3月，《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》明确了今年全国碳市场发电行业企业数据核查、配额分配、清缴履约工作的进度安排。以4月30日、6月30日，9月30日和12月31日为时间节点，发电企业需要分别完成线上填报、排放核查、2019年―2020年度配额核定、以及最终的首个履约期配额清缴。

在2200多家发电行业重点排放单位中包含此前在7个试点碳交易市场中的约186家发电企业（广东84家、湖北34家、天津13家、重庆14家，上海24家、深圳7家、北京10家）。

和碳公司创始合伙人李石波对经济观察报表示，碳市场大家最关心的两个话题一个是总量设定，一个是配额发放。今年国家主管部门计划先在电力行业推行全国统一碳交易，因此首先完成配额发放的是全国2000多家火电企业。和碳公司已经为全国18个省市（福建、广东、内蒙古、四川、江西等）碳市场主管部门提供过涉及碳排放数据摸底、碳配额分配制度研究、碳达峰方案编制等相关支撑服务。

刘焰真对经济观察报称，配额的总量设定可以理解为是“自上而下”和“自下而上”的过程。电力行业配额分配方法确定时，会以往年收集到的电力企业排放数据和强度数据为基础，并基于国家的经济增长预期和控制温室气体排放目标，自上而下的设定全国统一的电力行业配额分配方法，各个省市生态环境系统按照《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》对其纳管企业进行配额发放。但是对于碳市场的配额总量，则是通过把每个企业的配额数量自下而上加总获得的。

首个履约期涵盖了2019年和2020年两年的履约工作，主管部门已完成了这两个年度的配额预发放工作，最终会等今年的核查结束后，对两年的配额进行“多退少补”。第一个履约期内发放的总体配额数据也需要等到9月底2019年―2020年度配额核定工作完成后才能明确。

按照相关的要求，配额在初期是免费的，后期由无偿变有偿的节奏如何把握，有何依据？

从配额免费分配的角度而言，主要分为历史法和基准法，在历史法中又包含历史强度和历史总量。

简言之，历史总量法是跟企业自身进行对标，如果历史年份的碳排放量较多，其配额同理会多；历史强度法则将产量的影响纳入考量，按照历史年份单位产品的排放强度去乘以实际产量再去乘以下降的减排系数得到总体配额量。基准法则需要跟其所在的行业进行比较，将所有纳管企业对标，形成一个基准线进行配额分配。此外则是有偿分配，包括拍卖、定价出售等形式。

从目前的要求来看，碳排放配额分配未采取绝对排放上限，而是按照装机规模、燃料类型提出的碳排放基准值进行分配，并确定排放相对上限。燃煤发电企业只需为超过上限20%的排放量支付费用；燃气电厂暂不需为超过配额的排放量付出费用。受限于管理条例的法律权限，违规最高罚款仅为3万元。

刘焰真表示，从整体的配额分配机制而言，基本上是按照历史法向基准法，而后由再向配额有偿分配的形式转化。全国碳市场运行初期为了维持稳定有效的运作，同时兼顾各方的参与度，无偿分配肯定是初期的选择，此后引入有偿分配机制的时机，需要根据全国碳市场的运转情况进一步确定。

合理碳价与抵消机制

合理的碳价如何形成；怎样评判碳价的高低；如何形成有效的激励；另外，怎样设置能兼顾控排的目标和纳管企业的承受能力？

刘焰真表示，从目前区域碳市场的价格来看，北京的水平最高，在70元/吨左右，深圳历史上曾出现过106元/吨的高价，后续有所下调。其他的试点中，稳定的碳价基本在20―50元/吨的范围。有关全国碳市场的价格的形成情况还有待进一步观察。

6月30日，北京一家公司的碳交易总监对经济观察报表示，其所在的企业曾经按价格测算过中高低三个档，即便是按高档100元/吨的价格，对于发电行业的影响也较为有限，主要是会影响到中小型的火电企业，一年下来会多花几百万元的成本。但碳市场全国推开初期，对发电行业而言整体标准要求偏高，这也是政策基调。

有关抵消机制的具体规则，目前也有待出台。

抵消机制是指，允许碳交易体系外的温室气体减排项目产生的减排量“冲抵”承担减排义务的重点排放单位的温室气体排放量，从而为重点排放单位提供除提交碳排放权（排放配额）之外的另外一种完成清缴义务的手段。

2017年3月，发改委修订CCER管理办法暂停申请。刘焰真说，碳交易是以配额交易为主体，CCER作为一个补充，存量已然很大，如果在规模上不加控制，会对整体的碳市场造成一定冲击，因而需要进一步完善相关的配套机制与核心方法。

根据《管理办法》，企业可使用CCER抵消其不超过5%的经核查排放量。因此待CCER备案机制重启后，企业可通过可再生能源项目申请CCER，一部分抵消碳排放，余下部分参与CCER市场交易，获取收益。

前述北京一家公司的碳交易总监认为，碳市场推开后，CCER可能会与其并行一段时间，长远看是要并入的。CCER的抵消比例，根据《管理办法》提出的5%计算是2亿吨碳量（按全国100亿吨，其中电力行业40亿吨计算），规模不大。“我们曾建议提高到10%，但是一些专家还是觉得比例不宜提的太高。”

李石波认为，“CCER目前还有一些吸引力的，按照市场的碳价标准，CCER便宜将近一半，但是它的容量有限。如果按5%比例算，大概是2亿吨，如果按10%比例算差不多4亿吨。CCER的指标主要在大的央企国企手中，尤其是新能源电力企业，目前一些电力公司的新能源比例已经占到50%以上了，所以碳市场打开后，CCER主要可能还是在这些大企业内部消化。”

除却重启CCER自愿减排交易、发布新版管理办法外，刘焰真认为也需要在未来五年内尽快推动水泥、电解铝、钢铁、航空等其他行业纳入碳市场，此外还应构建和完善碳市场的金融属性，引入碳金融衍生品交易机制，最大化发挥碳价格的激励约束作用。

按照生态环境部此前的表态，碳市场扩容的原则是“成熟一个行业，纳入一个行业”，但从目前的实际情况看，完成这项工作需要一定时间。

此前，生态环境部应对气候变化司已向中钢协发出《关于委托中国钢铁工业协会开展钢铁行业碳排放权交易相关工作的函》，委托中钢协开展钢铁行业纳入全国碳市场相关工作。主要包括：钢铁行业碳配额分配方案制定和更新；钢铁行业全国碳市场支撑系统测试相关工作等。

7月1日，中钢协相关人士对经济观察报说，生态环境部正在委托我们配合做行业碳交易的准备工作，这需要时间，目前还没有准确数据。钢铁行业的碳排放没有电力行业那么大，不少人估计在12%―16%之间（按全国100亿吨排放计算，全行业碳排放12-16亿吨之间），但这一数据也是不准的。尽管钢铁行业涉及的企业数量没有电力行业那么多，但是钢铁行业的流程比较长，涉及的排放和技术环节也比较多，总体比较复杂，不像燃煤电厂那么简单。所以需要先摸清家底基数，再看配额怎么分，这项工作需要时间。但生态环境部对工作的推进是比较急切的。

上述人士还表示，现在看，钢铁企业对纳入碳市场的压力普遍较大。“虽然前几年行业整体超低排放推进力度比较大，也比较有成效，但还是压力不小。这个压力主要体现在企业的环保和流程改造上，这需要巨大的技术投入，是很大一笔成本。目前，很多钢厂连碳排放的路线图都没有，所以做起来压力不小。此外，虽然可能刚开始推的时候，碳价不一定会很高，但未来配额肯定是逐年减少的。”