做好碳排放权交易履约，依法合规运营

2021年12月31日，生态环境部发文表示，全国碳排放权交易市场的第一个履约周期顺利结束。这是我国第一次从国家层面将温室气体控排责任压实到企业，也是全国性碳市场正式投入运行的第一年。

据生态环境部统计，全国碳市场第一个履约周期共纳入发电行业重点排放单位2162家，年覆盖温室气体排放量约45亿吨二氧化碳。碳排放配额累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元，成交均价42.85元/吨，12月31日收盘价54.22元/吨；全国碳市场首个履约周期的履约完成率为99.5%；在交易方面，[1]市场运行健康有序，促进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型的作用初步显现。

全国碳市场成交量及成交价格情况[2]

（2021年7月16日-2月31日）

在“双碳”背景下，如何遵照相关制度规则，开展碳合规建设，对重点排放单位来说至关重要。本文将结合现行法律法规，对全国碳市场第一个履约周期具体情况进行梳理和回顾，明确重点排放单位作为履约主体的合规义务清单，以期协助重点排放单位切实履行碳合规义务，助力“双碳”目标的实现。

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哪些企业会被纳入

重点排放单位名录

作为全国碳市场首要交易主体和登记主体，重点排放单位承担控制温室气体排放、报告碳排放数据、清缴碳排放配额、公开交易等义务。《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）规定，重点排放单位是指属于全国碳排放权交易市场覆盖行业且年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量[3]的企业。被纳入全国碳市场的重点排放单位，不再参与地方碳排放权交易试点市场。重点排放单位名录将根据企业碳排放情况适时调整，如果重点排放单位连续两年温室气体排放低于2.6万吨二氧化碳当量或因停业、关闭等原因不再排放温室气体的，省级生态环境主管部门会将其从重点排放单位名录中移除。

考虑到发电行业二氧化碳排放量大且管理制度相对健全，生态环境部决定，首批履约责任方以排放密集型的发电行业为突破口。根据生态环境部公布的具体实施方案，由省级生态环境主管部门从该行业2013年至2019年任一年排放达到2.6万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1万吨标准煤）及以上的企业或者其他经济组织中筛选拟定，预计纳入2225家发电企业，实际履约主体为2162家发电企业。随着全国碳排放交易体系运行常态化，“十四五”末期全国碳交易将最终覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个行业。

碳市场交易履约周期

根据《管理办法》规定，碳排放权交易市场一个履约周期包括碳排放配额发放、碳排放权交易、碳排放报告与核查、碳排放配额清缴四个阶段。

碳排放配额发放

《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（以下简称《条例草案修改稿》）在附则中明确，所谓碳排放权是指分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放配额；1个单位碳排放配额相当于向大气排放1吨的二氧化碳当量。

《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称“《实施方案》”）对发电行业的碳排放配额做了进一步明确：重点排放单位拥有的发电机组产生的二氧化碳排放限额，包括化石燃料消费产生的直接二氧化碳排放和净购入电力所产生的间接二氧化碳排放。对不同类别机组所规定的单位供电（热）量的碳排放限值，简称为碳排放基准值。

碳排放配额的分配结果，直接决定了重点排放单位配额清缴的难度及企业运营成本，影响企业产量的设定、投资地点的布局等企业重大决策部署。根据《管理办法》，目前碳排放配额分配以免费分配为主，未来可以根据国家有关要求适时引入有偿分配。碳排放配额的核定与分配方案由生态环境部根据国家温室气体排放控制要求，协同考虑经济增长、产业结构调整、能源结构优化、大气污染物排放协同控制等因素进行确定。省级生态环境主管部门参照这一方案向本行政区域内的重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。重点排放单位对分配有异议的可以向省级环境部门申请复核。

根据《实施方案》规定，全国碳市场目前采取“预分配+核定分配”的方式进行碳排放配额的发放。以2019-2020年全国排放配额发放为例，生态环境部按机组2018年度供电（热）量的70%，通过全国碳排放权注册登记结算系统（以下简称注登系统）对2019-2020年度配额进行预分配。在2021年，完成2019-2020年度碳排放数据核查后，按该年度实际供电（热）量对配额进行最终核定，与已发配额进行对比后，通过注登系统实行多退少补。

碳排放配额的分配，直接影响到重点排放单位能否及时、足额清缴配额。如碳交易试点期间，深圳翔峰容器有限公司就以企业用电量及市场影响产值大幅下降、碳排放配额分配不合理为由，未按期足额履约，最终被深圳发改委作出从下一年度中扣除未足额补交的配额，并处以三倍罚款共计66万余元的行政处罚决定。随后该公司向深圳市福田区人民法院行政诉讼，但相关诉请并未被法院支持，上诉后亦被深圳市中级人民法院驳回。[4]

碳排放权交易

（1）交易产品：碳配额+国家核证自愿减排量

2014年国家发改委颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》（已失效）第十八条曾规定，碳排放权交易市场初期的交易产品为排放配额和国家核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reduction, CCER[5]），适时增加其他交易产品。现行《管理办法》及相关交易管理规则虽均未明确全国碳排放权交易市场的交易产品是否包含国家核证自愿减排量，但均认可重点排放单位可以购买经过核证并登记的温室气体削减排放量，用于抵销其一定比例的碳排放配额清缴。

2021年10月26日，生态环境部发布《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》，第三条明确“组织有意愿使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额清缴的重点排放单位抓紧开立国家自愿减排注册登记系统一般持有账户，并在经备案的温室气体自愿减排交易机构开立交易系统账户，尽快完成CCER购买并申请CCER注销。”由此可见，在全国碳排放权交易市场中，实际的交易产品有两类：一是碳配额，二是国家核证自愿减排量。

（2）交易规则

《条例草案修改稿》明确，重点排放单位足额清缴碳排放配额后，配额仍有剩余的，可以出售其依法取得的碳排放配额；配额不足的，可以购买配额，或者还可以购买经过核证并登记的温室气体削减排放量，用于抵销其一定比例的碳排放配额清缴。碳排放权交易应当通过全国碳排放权交易系统进行，可以采取协议转让、单向竞价或者其他符合规定的方式。

全国碳排放权交易应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，禁止任何单位和个人通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易市场。如果交易主体之间发生纠纷，可以自行协商解决，也可以向交易机构提出调解申请，还可以依法向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

（3）碳排放报告与核查

根据《管理办法》的规定，重点排放单位应当根据生态环境部制定的温室气体排放核算与报告技术规范，编制该单位上一年度的温室气体排放报告，载明排放量，并于每年3月31日前报生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门。同时，企业还应当将排放报告所涉数据的原始记录和管理台账至少保存五年。北京、上海等试点省市也制定了相应的碳排放权管理办法，要求重点排放单位承担年度报告义务，深圳市由于中小企业多、间接排放量大等原因还要求季度报告。

相应的，省级生态环境主管部门及其委托的第三方核查机构有权对重点排放单位提交的碳排放年度报告进行核查，核查结果将作为重点排放单位碳排放配额清缴依据。在第一个履约周期中，基本于2021年6月30日前完成发电行业的核查数据报送工作。

核查工作流程图[7]

（4）碳排放配额清缴

根据《管理办法》的规定，重点排放单位应在规定期限内，根据其温室气体实际排放量，向分配配额的省级生态环境主管部门及时清缴上一年度的碳排放配额；碳排放配额清缴量，应当大于或者等于省级生态环境主管部门核查确认的该单位上一年度温室气体实际排放量。重点排放单位可通过购买碳排放配额或使用国家核证自愿减排量抵销的方式进行清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。，用于抵销的国家核证自愿减排量不得来自纳入全国碳排放权交易市场配额管理的减排项目。

在第一个履约周期内，为有效降低配额缺口较大企业所面临的履约负担，生态环境部在《实施方案》中为发电行业设置了相关的优惠政策：一、在配额清缴相关工作中设定配额履约缺口上限值为企业碳排放量的20%，即重点排放单位配额缺口占其排放量比例超过20%时，其配额清缴义务最高为其获得的免费配额量加20%的经核查排放量；二、为鼓励燃气机组发展，对燃气机组配额清缴工作中获得的免费配额量不足经核查排放量的部分，暂不要求购买，免费配额量超出经核查排放量的富余配额可向市场出售。

重点排放单位的

合规义务清单

根据生态环境部《管理办法》及各试点省市碳排放交易管理试行规定，结合第一个履约周期的具体情况，重点排放单位应当依法履行碳排放监测、报告、配合核查及清缴的义务。

实施碳排放监测

北京、上海、重庆、福建、湖北、天津等试点省市赋予了重点排放单位实施碳排放监测的义务。如《上海市碳排放管理试行办法》第十一条规定了相关的监测制度：“纳入配额管理的单位应当于每年12月31日前，制定下一年度碳排放监测计划，明确监测范围、监测方式、频次、责任人员等内容，并报市发展改革部门；严格依据监测计划实施监测。监测计划发生重大变更的，应当及时向市发展改革部门报告。”

如实报告碳排放数据

《管理办法》第二十五条规定了重点排放单位如实报告碳排放数据的义务，要求相关企业于每年3月31日编制温室气体排放报告并报送相应的省级生态环境主管部门。对于未按要求履行报告义务的企业，生态环境部《管理办法》与北京、上海等试点省市都设置了相应的处罚条款，金额在一万元以上三万元以下或者五万元以下。生态环境部《条例修改稿》也注意到了现行《管理办法》处罚金额较低的情况，上调了未按要求及时报送温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告义务行为的罚款幅度，上调至五万元以上二十万元以下。

因此，重点排放单位应根据生态环境部制定的温室气体排放核算方法与报告指南及相关技术规范编制的载明重点排放单位温室气体排放量、排放设施、排放源、核算边界、核算方法、活动数据、排放因子等信息，并附有原始记录和台账等内容的报告。为确保数据质量，重点排放单位应当制定数据质量控制计划，对温室气体排放量和相关信息的核算与报告作出的具体安排与规划。

配合碳排放核查

《管理办法》赋予了省级生态环境主管部门核查碳排放报告的权利，重点排放单位有义务予以配合。北京、上海、深圳、上海、湖北等试点省市均对重点排放单位不配合核查以及抗拒、阻碍核查的法律责任进行了明确。如，上海规定了罚款的处罚措施，“纳入配额管理的单位违反本办法第十三条第二款的规定，在第三方机构开展核查工作时提供虚假、不实的文件资料，或者隐瞒重要信息的，由市发展改革部门责令限期改正；逾期未改正的，处以1万元以上3万元以下的罚款；无理抗拒、阻碍第三方机构开展核查工作的，由市发展改革部门责令限期改正，处以3万元以上5万元以下的罚款。”湖北则设置了对不配合核查企业核减碳排放配额减半的规定，“企业违反本办法第三十七条规定、导致无法进行有效核查的，主管部门予以警告、限期接受核查。逾期未接受核查的，对其下一年度的配额按上一年度的配额减半核定。”生态环境部起草的《条例草案修改稿》也已明确，“对于抗拒监督检查的重点排放单位，相关主管部门可以责令改正并处以2万元以上20万元以下的罚款。”

及时足额清缴碳排放配额

及时、足额清缴碳排放配额，是《管理办法》及相关法律规定赋予重点排放单位的法定义务。具体而言，重点排放单位应当按照以下要求履行清缴义务：一、根据其温室气体实际排放量，在生态环境部规定的时限内，向分配配额的省级生态环境主管部门清缴上一年度的碳排放配额；二、碳排放配额清缴量，应当大于或者等于省级生态环境主管部门核查确认的该单位上一年度温室气体实际排放量；三、不能足额清缴的，可以通过在全国碳排放权交易市场购买配额等方式完成清缴；每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。

对于不清缴或者未足额清缴碳排放配额的重点排放单位，《管理办法》设置了二万元以上三万元以下的罚款处罚；逾期未改正的，对欠缴部分，等量核减相关单位其下一年度碳排放配额。《条例草案修改稿》将不清缴或者未足额清缴碳排放配额的罚款幅度上调至十万元以上五十万元以下，处罚力度大幅上升。此外，草案还设置了信用惩戒条款，规定国务院生态环境主管部门会同有关部门建立全国碳排放权交易主体信用记录制度，将相关信用记录纳入全国信用信息共享平台。

结语

在碳达峰、碳中和明确成为长期国家战略的背景之下，我国碳排放权交易管理的法律法规日臻完善，对重点排放单位的处罚措施日趋严格，生态环境主管部门的执法力度和执法强度也日益加强。随着双碳目标建设，控排行业和企业的范围也将会逐步扩大，制定完善合理的碳合规方案，对于石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业企业迫在眉睫。

为应对合规要求，规避法律风险，重点排放单位及相关高耗能企业应当结合自身实际情况，从企业组织架构、日常生产经营、碳合规文化建设、内部监测报告体系、违规追责机制以及企业发展长期规划等方面，建立一套事前规划、事中应对和事后惩戒的完善的碳合规方案。面对严监管的形势，重点排放行业企业应当重视碳排放权交易管理相关法律法规及政策性文件，关注并切实履行相关合规义务，做好碳排放履约工作。

[1]生态环境部：《全国碳市场第一个履约周期顺利结束》

[2]生态环境部：《全国碳市场第一个履约周期顺利结束》

[3]二氧化碳当量：是指一种用作比较不同温室气体排放的量度单位，各种不同温室效应气体对地球温室效应的贡献度皆有所不同。为了统一度量整体温室效应的结果，又因为二氧化碳是人类活动产生温室效应的主要气体，因此，规定以二氧化碳当量为度量温室效应的基本单位。一种气体的二氧化碳当量是通过把这一气体的吨数乘以其全球变暖潜能值(GWP)后得出的(这种方法可把不同温室气体的效应标准化)。

[4]《深圳翔峰容器有限公司与深圳市发展和改革委员会二审行政判决书》

[5]即对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。

[6]国家发展改革委自2017年3月起，暂缓依据1668号文受理国家核证自愿减排量备案申请，因此该交易产品的市场增量受到一定影响。对于此前已经完成备案注册登记的CCER存量，依法具有碳排放履约清缴的抵销效用，也依然可以进行交易。

[7]生态环境部：《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》

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