中企碳中和服务网讯：关于全国温室气体自愿减排交易市场公众意见处理流程的说明

全国温室气体自愿减排交易市场作为鼓励各类主体自主自愿参与绿色低碳行动的重要市场机制，坚持信息公开的原则，全面接受社会监督。公众的广泛参与，对确保产生高质量的减排量具有十分重要意义。

公众可以通过项目公示和减排量公示两个环节参与全国温室气体自愿减排交易市场监督。

关于公示材料的责任主体。在上述两个环节，由项目业主自主公示项目设计文件和减排量核算报告，两份材料尚未审定核查，也未经注册登记机构审核，项目业主对材料的真实性、完整性和有效性负责。

关于公示意见的处理方式。公示期间，公众可对公示材料提出意见，项目业主需对意见进行处理，审定与核查机构应在项目审定报告和减排量核查报告中说明意见解释和处理情况，公众可在项目审定报告和减排量核查报告中查看所提意见处理情况。公众意见处理情况将作为注册登记机构审核的重要内容。

感谢社会各界对全国温室气体自愿减排交易市场的关心和支持，欢迎大家持续提出宝贵意见建议。

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（全国温室气体自愿减排注册登记机构）

CCER林业碳汇项目开发流程

CCER项目设计与实施流程主要包括项目准备、注册申请、实施和监测、减排量签发申请、监测计划调整确认以及结束六部分。

1、项目准备：确定项目主体和领域，申请开户，编写项目设计文件（PDD）。

（1）确定项目主体和领域：首先要明确申请主体和交易主体，确定项目类型，并确定土地、林地或林木的所有权。这一步骤对于确保项目的合法性和合规性非常重要。

（2）申请开户：在完成项目主体和领域的确定后，需要向全国温室气体自愿减排注册登记系统提交开户申请，以开立注册登记账户。这一步骤关乎于后续的项目登记、减排量签发等流程。

网址：

https://ccer.cets.org.cn/client/home

（3）编写项目设计文件（PDD）：根据方法学要求，详细编写项目设计文件（PDD），包括项目描述、方法学应用、项目计入期、减排量核算等内容。PDD是评估项目可行性、核算减排量的重要依据。

2、项目注册申请：在注册登记系统中公示PDD，提交注册申请材料，进行项目审定，注册登记机构在15个工作日内完成审核。

（1）相关材料公示：在注册系统中公示项目设计文件（PDD）。

（2）项目注册申请：提交项目注册申请表、提交PDD文件、提交审定报告、提交真实性承诺书、提交申请主体的营业执照等相关材料。

（3）项目审定：确定项目审定机构、审定机构对项目进行审定，并出具审定报告。

（4）注册登记机构审核：注册登记机构在收到申请材料之日起15个工作日内完成通过审核的项目登记，并公示登记情况及全部材料。

3、项目实施和监测：按照PDD实施项目，进行监测，并编写减排量核算报告。

（1）项目实施：根据PDD文件实施项目，包括整地、植树造林、抚育等环节。

（2）项目监测：按照PDD中制定的监测计划，对项目实施情况进行监测，包括监测面积、树种、树高、胸径等参数。

（3）编写项目核算报告：在监测数据基础上，编写项目核算报告，包括项目描述、监测情况、参数确定、减排量核算等内容。

（4）确定核查机构：根据项目情况，确定项目核查机构。

（5）项目公示：在注册系统中公示项目核算报告，接受公众意见，以确保项目的公开透明性。

4、减排量签发申请：在注册系统中公示核算报告，提交签发申请材料，进行核查，注册登记机构在15个工作日内完成审核并签发减排量。

（1）减排量注册申请准备：按照PDD文件制定的监测计划，开展项目监测；在监测数据基础上，编写项目核算报告。

（2）相关材料公示：在注册系统中公示项目核算报告，接受公众意见，以确保项目的公开透明性。

（3）项目减排量签发申请：提交减排量签发申请表、提交项目核算报告、提交核查报告。

5、监测计划调整确认：审定与核查机构确认监测计划是否需要调整。

6、结束：项目计入期结束，或者监测计划调整后，整个流程结束。

审定要点

审定一般包含两部分内容：文件评审与现场评审。

1、文件评审

（1）评审材料：包括项目设计文件、证明业主符合开发主体资格的材料、证明项目符合方法学使用条件的材料、证明业主具有减排量权属的材料、证明减排量核算所采用方程、模型或参数可靠性的材料、项目设计文件和证明项目具有额外性的材料。

（2）项目设计文件：包括开始时间、项目边界、适用条件、减排量核算方法、样地监测等内容。

（3）项目设计文件评审：包括合法性、地块的合格性、土地权属、活动对地块的影响等适用条件；项目开始时间的证明文件；项目边界的确认；减排量估算的科学性和保守性；样地监测的科学性和完整性；额外性的证明等内容。

2、现场评审

（1）项目活动对地块的影响：核实项目实施对地块的影响，包括植被覆盖度的变化。

（2）项目开始时间：通过现场访问施工人员，结合证据文件，确认项目开始时间。

（3）项目边界：现场测定项目地块的边界及拐点坐标，核实面积与项目设计文件的一致性。

（4）减排量估算：确认原有植被覆盖度，评估项目实施对减排量的影响。

（5）监测方案：评估监测计划和方法学的一致性，监测活动与监测计划的符合性，以及相关参数的调整情况。

（6）减排量唯一性：核实项目未在其他减排机制下重复申请减排量。五大机构不同的审定流程：

中国质量认证中心有限公司审定与核查流程如下：

通过中国质量认证中心认证的公司可获得如下图所示的认可证书。

中国船级社质量认证有限公司开展温室气体自愿减排项目审定与核查业务的服务流程如下：

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CCER林业碳汇遇严审，高质量碳信用是自愿碳市场的根基

时隔七年后，2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场（即国家核证自愿减排量，简称CCER）重启。9月，CCER签发流程重启。

截至2025年2月11日，全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台内共有11个项目在公示中，67个项目结束公示准备申请登记，14个项目获得登记。有项目开发者、投资者反映，CCER项目，尤其是近年升温的林业碳汇项目的签发慢于预期。

为何CCER项目签发缓慢？严格的审批对中国碳市场发展有何意义？重启的CCER如何避免重蹈七年前的覆辙？2025年1月下旬，澎湃研究所研究员就系列问题采访了学界、企业和环保组织的相关专业人士。

一批海风及光热发电项目获登记，林业碳汇项目签发遇瓶颈

CCER与CEA（全国碳市场排放配额）共同构成全国碳市场的双轮驱动模式：自愿碳市场与强制碳市场通过配额清缴抵销机制衔接，构成全国碳市场体系。作为碳市场的补充机制，CCER可以用来抵消配额或直接参与碳市场交易。1个CCER可用于1个CEA的清缴。自2021年2月1日起施行的《排放权交易管理办法（试行）》则明确规定，重点排放单位每年可以使用CCER抵销CEA的比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。

根据全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台，截至2025年2月11日，共有14个CCER项目完成登记；8个项目进入减排量公示阶段；1个项目减排量公示结束。上述项目均为海风及光热发电项目。目前公示结束的项目中，海风及光热发电项目占比将近六成。

此前受到市场关注的林业碳汇领域则尚未有项目获得登记。截至发稿，共有4个林业碳汇项目正在公示，24个林业碳汇项目结束公示（其中仅有漠河林业局大兴安岭地区生态林造林碳汇1个项目进入申请登记中状态，其余项目均未申请登记）。暂时没有被终止的林业碳汇项目。

据澎湃研究所研究员估算，目前林业碳汇CCER的总申请量逾60万吨/年。当前全国碳市场的碳价超过90元/吨，这批林业碳汇CCER的总价值将超过5400万元。但当前尚未有林业碳汇项目进入登记和实施流程。

CCER林业碳汇项目预计年均减排量（数据来源：全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台，信息收集时间：2025年2月11日）倪瑜遥 制表

近年升温的林业碳汇项目为何签发缓慢？规范乱象，重视质量

业界、学界等多位受访者指出，林业碳汇项目遇到的问题包括土地合格性证据不足、林权不清晰、碳层划分不科学等。这些问题背后既有新机制尚未成形的原因，也有项目设计不规范、项目质量不合格等因素。

无法证明项目土地在开发前不是森林，即土地合格性证据不足，这是许多林业碳汇项目面临的困难。新版CCER造林碳汇方法学（CCER-14-001-V01）指出，项目土地“在项目开始前至少三年为不符合森林定义的规划造林地”。但很多业主在申报CCER项目的过程中难以给出符合该项要求的证据。

中国林业科学研究院森林生态环境与自然保护研究所研究员、新版CCER造林碳汇方法学第一主笔人朱建华告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），当前林业碳汇项目在市场开发阶段确实遇到一些阻碍，尤其是土地合格性问题比较突出。

“目前绝大多数林业碳汇项目都属于‘追溯型’，项目开始时间最早可以追溯至2012年前后。这些项目需要提供项目开始初期的证明文件。但由于时间久远、资料缺失造成证据不足，或因当时的技术条件和管理水平限制造成数据质量不高、难以满足项目开发条件。有些项目希望借助历史影像资料（例如遥感）的方法来佐证，但也存在数据获取难度大、成本高、影像资料精度不够等问题。”朱建华谈道。

温室气体自愿减排项目设计与实施流程图。来源：《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》

一些业主选择在审定项目文件时删去土地合格性证据不足的地块。绿色和平企业碳中和与林业碳汇项目顾问杨方义以漠河林业局（原西林吉林业局）大兴安岭地区生态林造林碳汇项目举例。该项目当前正在申请登记中，但在公示期间也遭到过有关土地合格性的质疑。“项目地块中有大半土地不符合方法学而被剔除。其中有不能提供出证据的原因，也存在申报时将不符合标准的土地列入的可能。”杨方义指出，“审计报告对计算方法要求很高，而土地合格性是后续计算的基础。”

项目地块林权不清晰也是业主在申报林业碳汇项目时遇到的问题。新版方法学规定，项目土地应“具有不动产权属证书、土地承包或流转合同；或具有经有批准权的人民政府或主管部门批准核发的土地证、林权证”。但在现实中，有的业主难以提供这些证明。

林权确定为何难？

朱建华解释道：“我国林地主要分国有林权和集体林权两大类。集体林权权属不清晰的问题更加突出。主要表现在多数林权证发放不及时、不到位；林权证上登记的信息未得到及时更新；林权证上的信息与实际情况不完全一致等。我国目前正在推行集体林权制度改革，涉及土地的所有权、承包权和经营权的三权分置。土地所有者、承包人和实际经营人往往不一致，这给林权确定造成了一定的困难。”

绿色和平森林与海洋资深项目经理潘文婧也谈到，这与各地在林权确权和改革工作中的历史遗留问题有关。比如此前有的林权证是非电子化的，其地块边界在落实过程中容易出问题。“林地权属不清确实对项目的开发和高质量实施造成了限制和影响。希望主管部门在提供确权证明时，能够与电子化的空间数据相结合，为项目开发提供高质量的数据支持。”她建议。

此外，一些林业碳汇项目还存在碳层划分和碳储量计算不科学的问题。例如，在公示期间，红原县造林碳汇项目被质疑生物质碳储量计算方法有问题；青海省互助县造林碳汇项目则被指出有的碳层存在胸径（注：指树苗从地面以上1.2米的高度处测量的直径。）大于2厘米的树苗，但没有按方法学计算造林时计算林木的生物质碳储量。

所谓碳层划分，即按照不同的分层因子将项目边界内的地块划分为不同的层次。影响分层的因素包括造林前的立地条件（如土壤类型、坡度坡向、海拔等），以及造林时间、树种、密度等。CCER造林碳汇方法学要求在项目设计阶段“将无显著差别的造林地块划分为同一碳层”，其目的在于计算项目碳储量。方法学规定“项目生物质碳储量监测应达到90%可靠性水平下 90%的精度要求”。

近年来林业碳汇不断升温，企业“跑马圈地”“卖空气”等开发乱象频现，对碳信用质量造成损害。苏州高新区（虎丘区）碳中和国际研究院与绿色和平在2025年1月发布的报告《减碳绿途 通向中国高质量林业碳汇交易之路》提及，林业碳汇在国内各类型碳交易中试水和探索，也暴露出与林业碳汇交易质量密切相关的问题。如企业对林业碳汇交易的概念和风险认识不清从而导致盲从和过热开发，项目质量参差不齐，政策体系和监管机制不够健全等。

潘文婧指出，尽管目前一些开发者和购买方有项目停滞不前的感觉，但目前所有林业碳汇项目都在按流程一步步进行。“从开发到上线、公示、审定直到最后交易，需要经过很多步骤。这些流程体现了国家对CCER项目的谨慎态度。CCER重启后，项目的碳信用质量更加受到重视。”

陕西省榆林市榆阳区的人造林景观，该地地处毛乌素沙地南缘，近年来大力推动林业碳汇发展。新华网 资料图

建设高质量的自愿碳市场：更严格的审批标准和方法学，与国际接轨的碳市场

CCER项目在设计和审定时遇到问题，背后是更严格的方法学和审批标准。

朱建华介绍，为了确保项目真实性，新版造林碳汇项目方法学增加了相关的内容和要求。比如在土地合格性方面要求权属清晰，除要求提供所有项目地块的矢量图外，还要求审定核查机构通过抽样方式对地块合格性进行核实；在监测方面对于样地布设采取了网格化的随机起点、系统布点的方法，以保证样地布设的随机性和代表性，同时对主要样地监测因子提出了最低精度要求等。另外，方法学还增加了大量的缺省因子、模型参数，对业主自选参数提出了更高的要求，以加强项目减排量计算的一致性、可比性和透明性。

2003年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）通过《京都议定书》，议定书允许发达国家通过与发展中国家开展清洁发展机制（CDM）项目合作，获取项目产生的核证减排量用于自身减排目标的实现。

北京千子汇环保科技CEO林宇阳指出，旧版CCER有200多种方法学，可以说是CDM方法学的中文版。所有CDM项目在中国都可以推广，这造成碳市场上CCER富余量过多，扰乱市场价格。CCER重启后，目前只给出了光热发电、海上风电、造林碳汇和红树林四个方法学，煤矿瓦斯回收利用与公路隧道照明节能的方法学还在路上。已公布的方法学非常严格，是为了避免重蹈覆辙，造成过多的市场供给。

“严格的审批能确保项目减排量的真实性，提高我国碳市场中CCER质量，使CCER切实用于排放配额抵消；还能防止大批量的CCER进入到碳市场，过多地采用CCER进行排放配额抵消，并不利于控排企业真正实现减排。”朱建华如此解释重启后的CCER从严审批的意义。

但林宇阳也谈到，中国有大量的碳减排项目，很多却没有相应的CCER方法学可用。“在中国实现2030年碳达峰之前，国内企业对于碳中和的需求量并不大。应该打通国内国际的碳市场，鼓励国内富余的减排量做国际交易。”目前要将国内的碳汇项目卖给国外客户只能采用VCS（核证碳标准）等国外认可的标准，成本高，流程慢。“每当国外修改方法学或认证模式，我们就只能配合。但这不一定对我们的国家利益最有利，所以应该努力让国内标准达到具有国际影响力的程度。”

目前碳市场的主要客户可分为三类：一是使用国际标准的国外企业客户，他们购买后用于实现碳中和；二是国内的大型活动，比如冬奥会、亚运会等；三是国内企业为了抵消碳排放配额。三种不同的目标对应的标准和制度有所不同，较为混乱。“建议建立一个体系将全部标准囊括进去，让CCER走向国际。”林宇阳进一步指出。

此外他还提及，目前的方法学中尚未对CCB（气候、社区和生物多样性）做出要求。“在国外，如果造林项目没有生物多样性认证，客户可能不会购买，或者交易价格会比较低。如果在CCER方法学中加入相关内容，比如保护了多少濒危物种，提供了多少社区工作机会，造林项目的品质和内涵就会提升。”而在企业社会责任方面，也应该细化ESG的相关规范，将自愿碳汇情况纳入企业的发展中。

广东湛江红树林景观，该项目在2021年通过核证碳标准开发和管理组织Verra的评审，成为国内首个符合VCS和CCB的红树林碳汇项目。广东生态环境厅 资料图

归根结底，碳市场的健康发展离不开高质量的碳信用。“从生态环境部推动管理框架的成型，林草主管部门重申科学有序开发林业碳汇，到方法学的完善，都能看到清晰的顶层设计，这是非常积极的一面。但在具体开发过程中仍有不规范的或过热的行为，值得主管部门进一步关注和规范。”潘文婧谈道。

（感谢培丹、石毅在采访过程中的帮助。）

澎湃研究所研究员 倪瑜遥

关键字:   CCER 交易流程