全国碳排放权交易市场扩围系列解读

      近日，经国务院同意，生态环境部印发了《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《方案》），明确将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳市场覆盖范围，提出了全国碳市场首次扩围的建设目标、主要任务和推进思路，标志着我国碳市场建设进入一个新的发展阶段，实现从3个“单一”向3个“多元”转变，即从单一行业市场向多行业兼容市场转变，从覆盖单一能源活动排放向兼顾能源活动与工业过程排放转变，从单一二氧化碳管控向多温室气体管控转变。扩围后，我国碳市场覆盖排放量将超过全球其他主要国家和地区碳市场覆盖排放量之和，彰显我国积极应对气候变化国家战略，综合运用经济手段加快推进低碳转型，为全球气候行动注入强劲动力。

　　深刻认识全国碳市场扩围的重要意义

　　随着钢铁、水泥、铝冶炼行业的纳入，全国碳市场覆盖碳排放量将从52亿吨跃升至82亿吨左右，占全国碳排放量60%以上，超过包括欧盟碳市场在内的全球其他主要国家和地区碳市场覆盖排放量之和。通过扩大市场覆盖规模，将更大范围、更宽领域、更深层次发挥市场机制促进减排的作用，特别是钢铁、水泥等对全国碳达峰总体进程有重要影响的工业行业，亟须将减排责任转化为企业内生动力，以成本效益最优方式推动碳达峰碳中和目标落地。通过增强市场主体多元化，可实现更大市场活力、更强市场韧性、更高市场灵敏度，使碳价成为反映碳排放资源稀缺性的“晴雨表”，从而将碳成本压力转化为新质生产力的创新势能，对加速钢铁、水泥、铝冶炼等传统行业转型升级、催生新兴业态快速发展具有重要意义。碳市场扩围标志着我国继建成全球覆盖排放量规模最大的碳市场之后，向兼具多元市场结构、丰富市场主体、完善市场机制的成熟碳市场体系更进一步，为全球气候变化治理贡献中国智慧和中国方案。

　　统筹多目标多因素确定全国碳市场扩围路线图

　　在全国碳市场扩大行业覆盖范围的过程中，需要妥善处理好发展与减排、长期与短期、国际与国内、成本与效率等关系。为确保碳市场扩围工作平稳有序，需综合考量行业减排责任、数据质量、配额分配难易程度、边际减排成本、行业接受度以及国际政策影响等多方面因素，合理研判重点行业纳入全国碳市场的时间表、路线图。

　　一是钢铁和水泥行业碳排放贡献大、碳污协同性强，铝冶炼行业作为非二氧化碳温室气体排放典型代表，均是落实碳减排责任的关键行业。减排责任是判断行业进入碳市场优先级的核心考量因素，主要体现在排放规模、减排潜力、排放特征以及协同效应。钢铁、水泥行业是我国仅次于电力行业的两大碳排放部门，依托生态环境部环境规划院自主研发的中国中长期排放路径模型CAEP-CP3.0，工业领域预计在“十四五”期间整体达峰，钢铁和水泥行业将发挥决定性作用，且行业减污降碳协同效应明显，节能提效、原燃料替代、工艺流程再造、资源循环利用等降碳路径潜力大，同时也是实现污染减排、推进美丽中国建设需要关注的重点。从排放特征来看，钢铁行业生产工序多、单体排放量大；水泥行业以工业过程排放源为主；铝冶炼行业排放既有二氧化碳，也有四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）等非二氧化碳温室气体，三个行业特征显著，作为首次扩围行业代表性强。

　　二是钢铁、水泥、铝冶炼行业数据质量与管理基础扎实，配额分配等技术方法简便易行，具备纳入全国碳市场的有利条件。数据基础、分配方法、管理条件、能力建设等会直接影响碳市场的效率与公平。自2013年起，我国要求电力、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等八大行业企业编制报送温室气体排放报告并开展核查工作，为全国碳市场建设奠定了扎实的数据计量、监测和管理基础。其中，水泥和铝冶炼行业主要排放工序单一、工艺流程清晰、数据可追溯性强，数据质量与管理水平较优，核算核查、配额分配及监管相对容易开展；钢铁企业多为排放量大的规模以上企业，具备较高水平的人才、技术、设施基础。三个行业温室气体排放报告与核查技术指南等技术规范已陆续发布，相关企业正在按照最新要求开展2024年度碳排放数据核算报告，这为全国碳市场扩围工作提供了有力数据支撑。

　　三是扩围将降低行业平均减排成本，增强产业国际竞争力，近70%的企业对纳入碳市场意愿强烈。扩围将进一步增强我国碳市场主体间边际减排成本的差异性，在提升市场活力的同时，为高成本减排企业提供效益更优的灵活减排路径，有效降低全社会平均减排成本。生态环境部环境规划院通过中国碳市场优化设计和综合评估模型（CMODE）测算得出，碳市场首次扩围后，预计将带动社会总投资2500亿元/年—3500亿元/年。此外，我们针对钢铁、水泥、铝冶炼等企业开展了问卷调查，共收集有效样本332份，约90%的企业认为碳市场能够对行业转型升级起到积极促进作用，87%的企业认为碳市场能够对企业降低减排成本起到促进作用，近70%的企业迫切希望尽快纳入全国碳市场。

　　分期分级分类设计全国碳市场扩围工作方案

　　在工作节奏方面，有序构建从“适应过渡”到“激励约束”的渐进模式。《方案》按照“边实施、边完善”的工作思路，对新纳入行业设计了“启动实施”与“深化完善”两个建设阶段。启动实施阶段为2024年—2026年，是过渡和适应期，以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标，旨在培育经营主体，完善市场监管，提升各类主体参与能力和管理水平。2027年后为深化完善阶段，市场主体经过3年时间的规则适应和能力建设，企业碳排放数据质量和碳资产管理能力将得到显著提升，届时将全面开启对标行业先进水平的配额分配方法，以更大力度推动碳减排。

　　在数据质量管理方面，以降低数据风险、适应行业现有计量条件为导向，简化核算方法，强化数据分级分类管理。相比于电力行业，钢铁、水泥、铝冶炼行业生产工艺复杂，工序产品多样，碳排放相关参数数量多，统计核算难度更大。因此，《方案》提出关键参数分级分类的管理要求，对煤质等关键参数采用“高质量实测、缺省值兜底”差异化方式。高质量实测需通过CMA认定或CNAS认可，不具备实测条件的企业采用规定的缺省值替代，鼓励企业探索在线监测。核查则重点关注纳入配额管理的企业，聚焦碳排放量和配额分配量涉及的关键参数。通过数据分级分类管理，既可有效降低数据质量风险，也将树立标尺引导企业持续提升碳排放管理水平。

　　在配额分配方面，坚持目标导向和一体设计，逐步从“小幅激励”转向“标杆引领”。配额分配方案在碳强度控制总体框架下，将激励先进产能，鼓励企业采取原燃料替代和节能等降碳措施，将短期履约压力转化为长期技术革新动力，形成“排碳有成本、减碳有收益”的激励机制。为确保行业公平，对三个行业采用统一的配额分配技术方法。强化配额分配与核算核查紧密衔接、一体谋划，确保核算范围、关键参数和质控要求协调一致。《方案》提出，在第一阶段按照行业总体平衡、企业小幅盈缺的原则降低企业适应成本。其中，2024年度采取等量分配方式，企业配额为“零缺口”，重在提升能力和适应规则；2025年度和2026年度将企业配额盈缺率控制在较小范围内，既体现“激励先进、约束落后”的政策导向，又避免企业配额“贫富差距”过大，给行业带来较大冲击。第二阶段将对标行业先进水平开展配额分配，建立基于行业基准线的配额分配方法，推动单位产品产量碳排放强度不断下降。

　　作者系生态环境部环境规划院副院长

　　全面推进水泥、铝冶炼、钢铁行业碳排放数据高质量管理|全国碳排放权交易市场扩围系列解读②

　　全国碳排放权交易市场是推动实现碳达峰碳中和目标的重要政策工具，高质量碳排放数据是市场有效运行、切实发挥减排作用的根基。2024年9月起，生态环境部相继印发了水泥、铝冶炼、钢铁行业（以下简称三行业）温室气体排放核算报告指南及核查技术指南，为全国碳排放权交易市场扩大行业覆盖范围工作提供了数据质量管理制度和技术支撑。近日，又印发了《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，标志着三行业正式纳入全国碳排放权交易市场，对我国构建完善碳排放统计核算体系和健全碳排放权交易制度、推动绿色低碳发展和实现“双碳”目标具有重要意义。

　　高质量碳排放数据是我国实现“双碳”目标的基础支撑

　　以高质量数据为核心要素，助力碳达峰碳中和相关政策落地和目标实现。真实、完整、准确的碳排放数据是碳排放交易体系的关键要素。经初步统计，作为传统高耗能、高排放行业，钢铁、水泥和铝冶炼行业年温室气体排放量超过2.6万吨的企业约1500家，年温室气体排放量约30亿吨，此前已连续多年开展年度碳排放报告及核查工作。三行业纳入全国碳排放权交易市场后，市场管控的重点排放单位数量将增至4000家左右，覆盖排放量（含间接排放）约占全国温室气体排放总量的60%以上。在发电行业已实现月度和年度碳排放数据报送、统计的基础上，三行业重点排放单位也将开展同模式数据管理。通过对上述规模体量的碳排放进行管控、形成月度和年度核算数据，将进一步精准发挥数据作为新型生产要素在碳市场中的作用，进一步完善碳排放统计核算体系，助推我国经济社会发展绿色低碳转型，以高质量的碳排放数据坚实支撑碳达峰碳中和相关政策制度的科学制定、落地实施、成效评估等顶层设计需求，有助于根据不同阶段的发展需求高质量实现“双碳”目标。

　　以高质量数据筑基提质，进一步提升全国碳排放权交易市场减排成效。数据质量管理是全国碳排放权交易市场建设的核心工作，碳排放数据质量将直接关系碳排放配额分配是否科学合理、市场能否健康有序运行，进而影响市场机制促进温室气体减排作用的发挥，是一项兼具系统性和长期性、“保底线、守红线”的艰巨任务。自2021年全国碳排放权交易市场启动运行以来，“国家—省—市”三级联审监管机制不断健全，“日常监管+大数据筛查+监督帮扶和飞行检查+能力建设”多措并举，发电行业碳排放数据质量全面改善，数据报送的时效性、规范性、准确性大幅提升，企业碳排放管理能力显著增强，全国发电行业总体减排成本在两个履约周期内降低约350亿元。2024年以来，《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）、三行业核算报告和核查指南的发布，既对数据质量管理“严控、严查、严罚”提供了坚实的立法保障和管理依据，又为碳排放统计核算提供了统一的技术规范，助力碳市场控制温室气体排放作用的有效发挥，进一步降低社会总体减排成本。

　　以高质量数据为驱动力，推动行业企业减排路径动态优化和创新。高质量的钢铁、水泥、铝冶炼行业碳排放数据管理既是推动重点排放行业企业稳步推进绿色转型、实现高质量发展的具体举措，也是提高产品国际竞争力、应对碳边境调节机制等有关机制的迫切需要。随着国内外市场经济环境变化、数字产业等新领域新业态持续涌现，高质量的碳排放数据将进一步促进数字技术与高排放行业绿色低碳发展需求深度融合，形成“数字技术—数据要素—应用场景”三位一体的管理链条。通过开展高质量的碳排放和碳资产管理，充分利用大数据等信息化手段，有助于抓牢各行业企业“生产端”碳排放、优化碳排放空间资源配置，更好地应用于行业企业减排路径的深入探索与创新发展。

　　稳步推进并全面加强新行业数据质量管理

　　当前，全国碳排放权交易市场已构建起“法规+部门规章+规范性文件+技术规范”的多层级制度体系，为纳入行业的高质量碳排放数据管理奠定了以法治为核心的全要素管理体系。通过开展以下数据质量管理各项工作，实现源头管理和事中事后监管协同，将有效提升三行业重点排放单位碳排放统计核算能力、各级生态环境主管部门数据风险识别等监管能力、相关技术服务机构专业能力。

　　全环节有序开展三行业数据质量管理。一是开展重点排放单位名录管理，各省级生态环境主管部门应会同同级有关部门，按名录确定的条件制定本行政区域内重点排放单位名单，并做好向社会公开、全国碳市场管理平台（以下简称管理平台）企业账户开户等工作；二是开展数据质量控制方案管理，重点排放单位应按有关规定和技术规范，完成数据质量控制方案制修订工作并严格执行，方案将作为后续碳排放内部管理和外部监管的依据；三是开展月度信息化存证，重点排放单位应在每月结束后40个自然日内通过管理平台完成关键参数、辅助参数以及支撑材料的存证，通过月度日常管理避免错误数据“积少成多”、问题“由小变大”；四是开展年度排放报告报送和核查，重点排放单位应按时提交年度排放报告并配合接受技术审核，确认温室气体实际排放量；五是开展核查技术服务机构管理，各省级生态环境主管部门应按有关规定对核查机构的工作质量、合规性、及时性等进行评估，并向社会公开。

　　全方位实施“国家—省—市”三级监管。全国碳排放权交易市场已建立“国家—省—市”三级监管的长效工作机制，在发电行业率先实施，三行业也将同步开展。一是针对数据日常管理实施三级联审机制，月度信息化存证作为数据日常管理重点，是形成高质量碳排放数据的关键环节，对此市级生态环境主管部门应确保月度存证的完整性、及时性；省级生态环境主管部门通过横向比较、阈值判断等方式开展技术审核；生态环境部通过大数据、大模型等技术手段，进一步筛查数据合理性、规范性，向省级生态环境主管部门推送问题线索并督促整改。二是定期组织开展碳市场监督帮扶，联合相关主管部门和专家对部分重点排放单位开展现场检查，对问题线索逐一拉条挂账、分类处理、整改销号，持续跟进问题整改落实情况。三是不定期就数据质量典型问题开展飞行检查，组织专家团队赴现场开展执法检查，进一步保障碳排放数据真实性，发挥“发现一案、震慑一片”的警示作用。四是持续开展各类能力建设，包括对不同市场参与主体开展线上线下培训、构建各级主管部门答疑渠道、印发省市主管部门日常监管手册等，进一步提高各方数据质量管理能力并拉齐尺度。

　　全过程纳入碳排放数据信息化管理体系。依托管理平台，全国碳排放权交易市场已形成碳排放数据信息化管理模式，一方面保障数据可追溯、防篡改，另一方面利用信息化技术智能实现了异常数据预警、自动移交整改，形成全业务管理环节在线化、全流程数据集中化、综合决策科学化的综合管理体系。当前，发电行业年均审核数据逾300万条，三行业纳入后，审核数据总量预计将增长约一倍。全过程的碳排放数据信息化管理体系将实现四个行业穿透式监管，有助于将数据质量问题消灭在萌芽阶段，同时缓解各级生态环境主管部门监管压力，进一步提升监管工作效率，保障高质量碳排放数据管理。

　　做好新纳入行业高质量数据管理相关保障

　　全国碳排放权交易市场首次扩大行业覆盖范围工作的开展，标志着钢铁、水泥、铝冶炼行业正式进入碳排放数据常态化管理阶段，生态环境主管部门应持续做好高质量碳排放数据管理的相关保障工作。

　　一是持续完善数据管理制度和技术规范。结合全国碳排放权交易市场建设阶段性目标做好提前部署，在基本原则和方法上保障核算与核查相关技术规范的连贯性、完整性，进而确保数据可比性和配额分配公平性，为下一步分析与测算打好数据基础并预留政策空间，并给相关方以明确预期。同时，加快建立完善碳排放计量与监测体系，推动计量器具配备和使用管理、检定校准等工作的统一规范。

　　二是严格落实“国家—省—市”三级监管。当前三行业企业的数据质量管理仍处于起步阶段，应依托“国家—省—市”三级监管进一步压实企业主体责任、发挥地方生态环境主管部门监管作用，将数据质量控制方案管理、关键参数月度审核、计量器具管理、原始记录和台账管理等作为数据质量管理重点环节开展监督管理。

　　三是持续健全和创新碳排放数据信息化管理模式。持续完善管理平台的数据筛查和管理分析等核心功能，加速推进有条件企业的计量器具外接端口数据与管理平台对接，推动信息化工具在碳排放数据质量管理中的应用和提质增效。同时，通过强化数据统计和分析功能，进一步为开展碳排放形势分析研判和完善碳市场有关制度规则提供支撑。

　　四是压实数据质量管理相关主体责任。结合《条例》等有关制度文件和全国碳排放权交易市场有关工作部署，进一步压实重点排放单位数据质量管理主体责任，增强其对真实、完整、准确的碳排放数据管理的责任意识。同时持续开展针对地方生态环境主管部门的三行业数据质量监管能力建设、扩充碳排放管理师资力量、提升碳排放管理执法水平，推动各方不断提高数据质量日常管理工作能力，保障全国碳排放权交易市场稳健有序运行。

　　作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心

　　多行业协同释放碳交易市场新活力|全国碳排放权交易市场扩围系列解读③

　　近日，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《方案》），标志着全国碳排放权交易市场首次扩围正式启动。此次扩围是推动碳市场建设迈向更广覆盖、更深影响的关键一步，将进一步扩大市场规模、提升市场活力，为更多行业绿色低碳转型注入动力，同时也为实现“双碳”目标提供更加坚实的市场化机制支撑。

　　《方案》赋能全国碳排放权交易深化发展

　　我国政府高度重视全国碳市场建设，近年来在一系列重大会议和重要政策文件中就全国碳市场扩围工作作出重要部署，提出要“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”。2025年政府工作报告明确指出要“扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围”。《方案》的出台是贯彻落实党中央、国务院关于全国碳市场建设安排的重要举措，也是加强碳排放控制和实现“双碳”目标、促进产业转型和应对国际碳壁垒的现实需要。从市场交易角度来看，《方案》的实施主要有以下几方面的深远意义。

　　一是巩固全国碳市场作为国家碳定价体系核心支柱的战略地位。《方案》是对《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）精神的具体贯彻落实，兼顾整体与局部、国内与国际，契合统一大市场的建设思路，准确把握了国内外应对气候变化形势以及我国温室气体排放控制与经济社会发展实际。《方案》的发布，彰显了我国对市场化碳定价机制的坚定信心，进一步明确碳市场作为碳定价体系的核心支柱地位，为碳市场长足发展奠定坚实基础。

　　二是彰显市场机制减排价值实现能力，释放产业链减排协同势能。《方案》在进一步压实行业减排责任的同时，也为更多行业企业主体提供了减排价值实现的市场化工具，为企业的低碳转型和减排努力提供直接的经济回报，激励主动减排，为实现全社会碳减排目标提供内生动力。依托新扩围行业价格成本传导能力，进一步扩大碳市场影响力，将碳价信号沿供应链逐级传递，带动上下游行业深挖减排潜力，形成减污降碳协同效应，推动经济绿色转型行稳致远。

　　三是驱动市场要素配置效能，为高流动性交易生态注入活力。《方案》的实施将进一步拓展市场规模，提升市场活跃度，在一定程度上缓解市场流动性不足的结构性矛盾。更多行业参与使得碳价更科学合理地反映市场供需和减排成本，增强价格发现能力。全国碳排放权交易系统的集中统一交易模式，也将促进跨行业配额流转，使配额向碳排放效率更高或减排潜力更大的企业流动，进一步提升市场资源配置能力和运行效率。

　　《方案》明确扩围后交易市场规划安排

　　（一）制定了交易节奏与关键时间节点的总体规划

　　《方案》制定了“边实施、边完善”的总体工作思路，计划分“启动实施”和“深化完善”两个阶段稳步推进，确保扩围工作有序开展。

　　2024—2026年度是启动实施阶段。2024年度作为钢铁、水泥、铝冶炼行业首个管控年度，配额基于经核查的实际碳排放量等量分配，并于2025年底前完成履约。这一安排意味着新入市企业在2025年就将具备交易资格，可以根据国家有关要求参与市场交易。2025、2026年度配额分配采用碳排放强度控制的思路，通过合理设定盈缺率，使企业有配额盈余或缺口，引导企业参与市场交易。这一时期，随着履约责任逐步显现，扩围后由履约需求驱动的交易从这个阶段开始，推动市场交易规模稳步增长。《方案》设置启动实施阶段，充分考虑了行业企业发展需求和低碳减排的平衡，为新纳入行业提供循序渐进的适应空间。

　　2027年度及以后进入行业扩围深化完善阶段。该阶段，行业扩围的总体规划与国家“双碳”战略步伐始终保持一致，政策法规体系、监督管理机制、碳排放数据质量将进一步完善。在深化阶段，配额总量将逐步收紧，进一步压实企业减排责任，推动全国碳排放权交易市场活跃度和流动性稳步提升。

　　（二）确立了交易要素的基本要求

　　一是确定率先纳入钢铁、水泥、铝冶炼行业，为交易市场注入蓬勃生机。《方案》明确本次扩围工作将率先加入钢铁、水泥、铝冶炼等重点排放行业，重点考量了相关行业产业发展情况、碳排放贡献以及排放数据质量基础等关键因素。同时，《方案》率先将受国际绿色贸易新政影响较大的钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入市场，使企业的碳成本能够在市场中得到合理体现，为企业在全球碳定价体系下提供稳定的市场化应对工具。根据《方案》，新行业入市后，预计新增重点排放单位约1500家，较2023年度增长约70%。交易对手方的增多带来了更加多元的需求，提升了市场的活跃度，增强了市场的韧性和抗风险能力。新入市行业覆盖年排放量约30亿吨温室气体排放，较2023年度增长约60%，大幅扩大市场总规模，为碳市场的持续活跃提供了坚实的交易基础。

　　二是明确了新入市行业参与交易的基本规范。根据《方案》，新纳入行业企业在正式开展交易前，需按规定完成“三平台”开户工作。针对全国碳排放权交易系统账户开立，现行所需文件及操作流程可经上海环境能源交易所官网查询，同时开放客服电话就交易账户开立相关事宜进行咨询。新入市的企业应严格遵循《碳排放权交易管理暂行条例》《碳排放权交易管理办法（试行）》等法律法规，以及财税、会计等相关配套规定，认真落实交易机构的管理要求，确保配额交易依法合规开展，禁止任何单位和个人通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵全国碳排放权交易市场或者扰乱全国碳排放权交易市场秩序。通过明确开户要求和交易规范，《方案》一定程度上防范了行业扩围可能引发的市场潜在风险，为全国碳排放权交易市场平稳健康运行提供了坚实的制度保障。

　　（三）响应了《条例》关于市场间和行业间的交易与管理规定

　　一是所有行业重点排放单位通过全国碳排放权交易系统开展碳排放配额集中统一交易。根据《方案》，发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业统一集中交易，响应了《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》的文件精神，落实了《条例》由全国碳排放权交易机构负责组织开展碳排放权集中统一交易的相关规定，有助于保障重点排放单位参与交易的便利性、交易系统的统一稳定性以及交易过程的公平性。具体来看，钢铁、水泥、铝冶炼、发电行业重点排放单位除了购买本行业配额外，原则上还可以购买其他行业重点排放单位出售的配额，实现跨行业配额交易。这将更有利于形成权威、透明的碳价格信号，增强市场对资源配置的引导作用。

　　二是参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再受地方试点碳市场重复管控。《方案》规定，行业扩围后，原本属于地方碳市场管控的钢铁、水泥、铝冶炼行业相关企业统一纳入全国碳排放权交易市场，开展碳排放权集中统一交易，不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易，标志着全国碳排放权交易市场在行业覆盖范围上的进一步整合与统一，符合《条例》以及建设全国统一大市场的要求。全国和地方碳市场不重复管控，不仅有助于消除企业因多头监管而产生的额外合规成本，而且能够推动企业进入规模更大的交易市场。

　　《方案》强化各市场参与主体要求与责任

　　《方案》的出台为深化我国碳定价机制、优化资源配置效率以及降低全社会减排成本提供了清晰的行动指引。为确保行业扩围工作平稳落地，推动全国碳排放权交易向规范化、规模化、高效化方向发展，《方案》的落实将对各类市场主体提出全新要求。

　　（一）落实监管主体权责，扎实推进碳市场建设任务

　　新行业的纳入进一步丰富了交易主体类型，由于各行业在发展水平、减排成本、交易经验等方面存在一定差异，采取交易策略和交易行为也各不相同。这种差异性在提升市场活跃度的同时，也可能对市场维持平稳运行提出更高要求。为此，在《方案》实施过程中，主管部门应统筹协调新行业入市的各项关键环节，包括系统开户、配额分配和清缴履约等工作，同时加快完善交易管理办法，健全监管体制框架。交易机构应进一步完善交易管理规则，健全交易风险监管防控机制，积极与注册登记机构协同配合，持续推进系统联调测试和优化升级等支撑保障工作，在满足新行业多样化交易需求的同时，确保市场运行的规范性和稳定性。此外，按照《方案》要求，交易机构应与省级主管部门建立日常协作机制，跟踪并告知主管部门重点排放单位的相关交易活动。通过信息共享和协同监管，及时发现并提前应对潜在交易风险，为新行业入市后履约工作的顺利完成保驾护航。

　　（二）提升行业参与能力，全面夯实入市准备工作

　　此前，钢铁、水泥、铝冶炼行业已按照主管部门要求开展月度信息化存证、年度排放报告报送及核查等工作，并参与交易机构组织的模拟交易等实操培训。尽管如此，新入市企业仍普遍面临对碳市场交易规则理解不深、实践经验不足等问题。为此，建议企业积极参与能力建设培训，全面认知并严格遵守“行政法规+部门规章+规范性文件+技术规范”的多层级制度体系要求。针对实际交易层面，鉴于交易规则、系统操作流程及相关交易数据均已由交易机构经官方渠道公开，建议企业充分利用好官方资源，深入了解交易要素和管理要求，如现行交易方式为挂牌协议交易和大宗协议交易、市场存在涨跌幅限制制度等，充分掌握基本系统操作流程，确保配额交易顺利合规开展。此外，新入市行业应当加快完善内部碳管理体系，明确职责分工，优化数据监测与报告机制，通过科学管理碳排放和配额使用，降低履约成本，提升市场竞争力。

　　（三）强化交易服务能级，助力碳市场高质量发展

　　随着行业覆盖范围的拓展和市场规模的扩大，提升交易服务水平对于保障市场稳定运行至关重要。交易机构应充分发挥平台枢纽作用，强化服务功能，推动企业深度参与市场交易。做好市场宣贯工作，为碳市场建设运行营造良好社会氛围。同时，应进一步完善信息披露机制，提升交易市场透明度与公信力。新行业入市后，部分企业在低碳转型过程中可能面临较大融资压力，交易机构应积极支撑金融服务体系，围绕碳市场发展需求不断深化完善，结合《国务院办公厅关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》等政策要求，探索碳排放权相关金融服务产品，为企业提供多样化的风险管理手段与融资渠道。加强风险管控，确保碳金融创新与市场稳定运行相协调，实现经济效益与环境效益的双赢。

　　总结

　　全国碳市场首次行业扩围不仅是规模的扩展，更是从单一行业向多行业协同、从国内机制向国际规则衔接的战略跃升。《方案》以制度创新为核心，明确交易节奏、交易要素要求以及市场间、行业间的交易规定，实现碳市场体系的关键突破，推动全国碳市场迈向规范化、规模化、国际化的新阶段。随着《方案》的深入推进，全国碳市场将释放多重战略红利：市场层面增强交易流动性和价格发现功能，构建完善市场化碳定价体系；产业层面压实重点行业减排责任，推动低碳技术升级，助力经济高质量发展；治理层面进一步夯实全国碳市场在国家碳定价体系中的核心地位，为全球应对气候变化进程注入中国智慧。

　　作者系上海环境能源交易所董事长

　　清华大学张希良：扩围是充分发挥全国碳市场政策效果的必然选择|全国碳排放权交易市场扩围系列解读④

　　全国碳市场是我国利用市场机制推动经济社会低碳转型的重大制度创新，是低成本管理国家碳排放总量和路径的有效手段，也是我国引领全球气候治理的重要抓手。自2021年7月开始交易运行以来，覆盖发电行业的全国碳市场已进入第三个履约周期，对发电行业的减排增效作用不断显现。然而，当前全国碳市场仍处于初期阶段，其减排潜力和经济效益尚未充分发挥，亟须进一步完善体制机制，尤其是要尽快纳入高碳排放的工业行业。近日，生态环境部印发了《全国碳排放交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《方案》），《方案》出台恰逢其时，有其重要意义。

　　首先，扩大行业覆盖范围可以更好地发挥碳市场的减碳效果。全国碳市场的核心是根据国家总体碳减排目标设定排放行业的排放上限，通过向下分配排放许可将温室气体控排责任压实到企业，从而实现国家碳排放控制目标。然而，全国碳市场目前仅覆盖发电行业，减排潜力有限，且企业同质化问题突出，市场活跃度不足，三个履约周期配额流通率均没有超过5%，限制了市场机制优化资源配置的作用。根据清华大学的研究，在不考虑电力结构调整的情况下，到2030年火电能效提高的降碳潜力仅1.4亿吨二氧化碳左右，而工业节能减碳潜力高达13亿吨二氧化碳。如果全国碳市场行业覆盖范围扩大到建材、钢铁、有色、石化、化工等工业行业，其管控的碳排放量将占全国碳排放总量的70%左右，具有为实现碳达峰目标贡献80%减排量的潜力，其中非煤电行业减排贡献达到60%。因此，扩大行业覆盖范围是充分发挥碳市场在实现国家“双碳”目标中的作用的必然要求。

　　其次，扩大行业覆盖范围有利于降低全社会减排成本。将更多行业纳入全国碳市场，有助于形成反映全社会碳排放成本的碳价信号。这一信号具有双重作用：一方面，能够引导全社会低成本减排。不同行业和企业的边际减排成本差异显著，碳市场通过交易机制为企业提供灵活选择，包括购买配额和核证减排量等，推动边际减排成本趋同，从而将全社会减排成本降至最低。另一方面，能够引导公共和私人金融资源流向节能减碳领域，促进绿色低碳技术创新。根据清华大学模型测算，实现同样减排量的情况下，碳市场扩围的社会经济成本相较于不扩围情况将降低30%—50%。因此，扩大行业覆盖范围不仅为控排企业提供了更多低成本减碳机会，还能推动产业绿色低碳投融资，是提升国家减碳效率的关键举措。

　　再有，扩大行业覆盖范围也有助于提高行业间的减排公平性。我国工业部门碳排放占比高，且其生产活动高度依赖电力，若全国碳市场仅管控发电行业，意味着电力部门需承担全社会减碳的主要成本，导致行业间减排责任分配不均衡。扩大碳市场行业覆盖范围，将钢铁、建材、石化等高排放行业纳入管控，能够使得各排放主体承担相应的减排责任，避免减排成本转嫁，保证行业之间碳减排的公平性。此外，单一行业管控容易引发碳泄漏问题，即受管控行业的碳排放向未受管控行业转移，这不仅削弱了碳市场的减排效果，还加剧了行业间的不公平竞争。扩围后，全国碳市场能够形成公平反映各行业减排成本的统一碳价信号，推动行业间减排成本均衡化，避免单一行业承担过重减排负担。因此，扩大行业覆盖范围是提升行业间减排公平性和增强全行业减碳效能的重要举措。

　　总而言之，扩大行业覆盖范围是充分发挥全国碳市场政策效果的必然选择，这不仅是顺应全球碳市场发展趋势的举措，更是构建更加高效、更具活力、更具国际影响力碳市场的内在要求。未来，随着更多行业纳入碳市场体系，我国将加速形成以市场机制为主导的低碳发展模式，为实现“双碳”目标奠定坚实基础，同时为全球气候治理贡献中国智慧和中国方案。